XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CÁC THỂ CHẾ KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT VÌ SỰ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG

Nhằm góp phần làm sâu sắc hơn các định hướng chính sách điều chỉnh cơ cấu kinh tế, cơ cấu đầu tư của chúng ta trong bối cảnh quốc tế hiện nay, chúng tôi xin đưa ra một số đánh giá, phân tích về kinh nghiệm có tính chất tham khảo từ một số nền kinh tế của các nước, đã từng trải qua quá trình điều chỉnh, tái cơ cấu cũng như những hệ quả của nó. 1 – Từ kinh nghiệm của một số nền kinh tế đã qua khủng hoảng trong khu vực và trên thế giới… Trong thời gian rất ngắn vừa qua, Chính phủ đã ban hành hàng loạt giải pháp về kinh tế, tài chính – tiền tệ, trong đó đặt trọng tâm, ưu tiên số một là kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Trước mắt, các giải pháp kinh tế, tài chính – tiền tệ đã có sự phối hợp đồng bộ, giải quyết nhanh có trọng tâm các khó khăn về kinh tế, chấp nhận lựa chọn điều chỉnh giữa mục tiêu tăng trưởng cao với chống lạm phát. Tuy nhiên, việc sớm giải quyết các vấn đề bất ổn của nền kinh tế đang ngày càng gay gắt, nhanh chóng khôi phục sự ổn định kinh tế vĩ mô phụ thuộc rất lớn vào việc thực hiện triệt để 8 nhóm giải pháp mà Thủ tướng Chính phủ đề ra⁽¹⁾. Về lâu dài, Việt Nam cần củng cố và xây dựng khả năng vững chắc của nền kinh tế nhằm tạo sự tăng trưởng và phát triển bền vững hơn, phù hợp hơn với bối cảnh quốc tế mới- bối cảnh của thời kỳ sau khi gia nhập WTO, nền kinh tế đã hội nhập sâu rộng, toàn diện và ngày càng bị chi phối hơn bởi nền kinh tế thế giới. Điều nổi bật chúng tôi muốn nêu ở đây là những điểm giống nhau về định hướng phát triển và cơ cấu kinh tế của những nước đã trải qua khủng hoảng cũng như những nước hiện đang gặp phải những khó khăn cùng những hạn chế của những giải pháp điều chỉnh trong quá trình tái cơ cấu kinh tế. Nhìn lại thời điểm trước và ngay sau khi khủng hoảng bùng nổ, những nền kinh tế hùng mạnh này không đủ sức để chống đỡ nổi những cú sốc về mặt tài chính quốc tế, cụ thể là đầu cơ tiền tệ, yếu kém trong quản lý vốn, sự di chuyển ồ ạt của các luồng vốn ngắn hạn⁽²⁾. Rõ ràng, bên trong của những nền kinh tế này đã có những yếu tố sai lệch tiềm tàng về cơ cấu và chỉ bùng phát khi khủng hoảng xảy ra. Ở đây, chúng tôi chỉ giới hạn việc nghiên cứu về sự đánh giá cơ cấu kinh tế của những nước bị khủng hoảng, phân tích những nhân tố bắt buộc phải điều chỉnh cơ cấu kinh tế, hiệu quả và tác động của những giải pháp điều chỉnh và cách thức nhìn nhận mới về những vấn đề này như là sự lựa chọn phát triển của các quốc gia.   Thứ nhất, đặc trưng chung của sự bất ổn về cơ cấu kinh tế của nền kinh tế những nước qua khủng hoảng. Có thể tóm tắt một số mất cân đối nghiêm trọng về vĩ mô như: + Mối tương quan giữa tăng trưởng, đầu tư và sản xuất có sự mất cân bằng lớn về vĩ mô; + Tăng trưởng kinh tế quá phụ thuộc vào xuất khẩu (kể cả sự phụ thuộc thái quá của nền kinh tế đối với một thị trường xuất khẩu); + Đầu tư và tăng trưởng chủ yếu dựa vào nhập khẩu tư bản (sự phụ thuộc quá lớn vào các nguồn vốn bên ngoài, kể cả vốn FDI, vốn đầu tư qua các kênh gián tiếp); + Thương mại lâm vào tình trạng tiêu cực kéo dài (nhập siêu lớn, kéo dài). Lực tương tác thúc đẩy, kích hoạt các yếu tố trên dẫn đến khủng hoảng về cơ cấu là một số chính sách điều chỉnh vĩ mô không hợp lý hoặc sai lệch, làm trầm trọng hơn ở một góc độ nào đó đối với cơ cấu kinh tế vốn đã yếu kém. Ngòi nổ trực tiếp của cuộc khủng hoảng ở khu vực và một số nước nêu trên là sự không kiểm soát được đối với các nguồn vốn, chủ yếu là các nguồn vốn ngắn hạn bên ngoài. Thứ hai, sự hạn chế trong các giải pháp điều chỉnh cơ cấu được áp dụng. Các chương trình hỗ trợ điều chỉnh cơ cấu ở các nước này được tiến hành với sự hậu thuẫn và trợ giúp của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) và được áp dụng mạnh mẽ ngay sau cuộc khủng hoảng, tuy với cái giá phải trả cao hơn rất nhiều. Mặc dù vậy, những chương trình điều chỉnh cơ cấu đó có giúp các nước này đạt được một cơ cấu kinh tế phù hợp không, lại là vấn đề cần phải có thời gian xem xét dài hơn và phải có sự đánh giá sâu sắc hơn.

Kể từ sau các cuộc khủng hoảng về tài chính và tiền tệ của một số nước khu vực Đông – Nam Á (năm 1997), Thổ Nhĩ Kỳ và một số nước Mỹ La-tinh vào những năm đầu thế kỷ XXI, các nhà nghiên cứu bắt đầu nói nhiều đến cơ cấu kinh tế – vấn đề thực chất của khủng hoảng. Nhiều ý kiến nhất trí đi đến kết luận là, nguyên nhân của khủng hoảng có nhiều, nhưng gốc rễ của nó chính là sự bất ổn của cơ cấu kinh tế. Các chương trình điều chỉnh cơ cấu hướng đến sự phát triển bền vững hơn được đề ra, mặc dù chậm và phải chịu đổ vỡ của nhiều ngành kinh tế, tài chính.

Về cơ bản cho đến nay, 12 nguyên lý cơ bản của nguyên tắc đồng thuận Oa-sinh-tơn vẫn được coi là biện pháp tiên tiến để hướng tới những điều chỉnh cơ cấu bền vững. Tuy nhiên, xét trên các khía cạnh của sự phát triển bền vững, từ các kết quả nghiên cứu, nhiều chuyên gia cho rằng, 12 nguyên lý cơ bản của nguyên tắc đồng thuận Oa-sinh-tơn, chương trình hỗ trợ điều chỉnh cơ cấu, có vẻ không thông suốt trên một số điểm căn bản, như khoảng cách phát triển giữa các nước này với các nước phát triển dường như không thay đổi, đặc biệt là khoảng cách về công nghệ – kỹ thuật, năng suất lao động; cũng như chưa xác lập được cơ cấu kinh tế hướng vào xuất khẩu bền vững… Như vậy, phải chăng mô hình phát triển dựa trên những trụ cột chính là tăng cường thu hút đầu tư nước ngoài, hướng mạnh vào xuất khẩu để tạo tăng trưởng nhanh cùng những chương trình điều chỉnh cơ cấu không giúp các nước này có được sự phát triển bền vững? Quản lý chặt chẽ về tài chính và thắt chặt tiền tệ, tăng cường điều tiết về mặt ngân hàng liệu có đủ sức chống đỡ được các cú sốc từ bên ngoài? Bài học và kinh nghiệm phát triển từ các quốc gia qua khủng hoảng cũng như của một số quốc gia mới tham gia quá trình quốc tế hóa, toàn cầu hóa, hiện đã phản ánh những hạn chế của những chương trình điều chỉnh này cũng như những yếu kém của chiến lược phát triển dựa trên những yếu tố luôn biến động, được thực hiện trong bối cảnh quốc tế đã thay đổi căn bản mà các nước này chưa ý thức đầy đủ, kịp thích ứng theo. Môi trường toàn cầu hóa, tự do hóa trong đầu tư, tài chính, tiền tệ… vốn là những yếu tố luôn chứa đựng những bất ổn. Trong bối cảnh quốc tế đó, các nước đang phát triển rõ ràng không dễ gì có thể đạt được sự phát triển theo cơ cấu kinh tế mà họ mong muốn. Nền kinh tế sản xuất hay nền kinh tế tri thức là những điều mà các nước hiện đang tìm kiếm. Tuy nhiên, đối với các nước đang phát triển, con đường cụ thể để tiếp cận những vấn đề này có vẻ dường như vẫn còn quá xa vời. Phải bắt đầu từ đâu và như thế nào? Đây chính là câu hỏi lớn cho sự phát triển hiện nay. 2 – … Hướng tới một chiến lược phát triển kinh tế bền vững

Từ nghiên cứu các chính sách điều chỉnh cơ cấu kinh tế của các nước bị khủng hoảng, có thể thấy các chương trình cải cách cơ cấu của họ chủ yếu dựa trên và xoay quanh những nguyên tắc đồng thuận Oa-sinh-tơn, bao gồm 12 nguyên lý: kiểm soát giá cả; thắt chặt chi tiêu ngân sách; thay đổi ưu tiên đầu tư công; cải cách thuế; tự do hóa tài chính; tỷ giá hối đoái cạnh tranh; tự do hóa thương mại; tăng tiết kiệm nội địa; tạo lập sân chơi bình đẳng giữa các loại hình đầu tư; tư nhân hóa khu vực sở hữu nhà nước; giải điều tiết; và bảo đảm quyền sở hữu tài sản.

Dù môi trường quốc tế thay đổi, nhưng những yếu tố đầu tư nước ngoài và đẩy mạnh xuất khẩu vẫn có mặt tích cực, quan trọng đối với sự phát triển. Ông Sti-lit (Stiglitz), chuyên gia hàng đầu về kinh tế quốc tế vẫn cho rằng, dù còn có nhiều đánh giá khác nhau, có mặt tiêu cực, nhưng đẩy mạnh xuất khẩu, tăng cường thu hút đầu tư tư bản bên ngoài vẫn tạo ra tăng trưởng quan trọng đối với các nước đang phát triển. Tuy nhiên, vấn đề là các nước đang phát triển định hướng đầu tư vào đâu để thay đổi cơ cấu xuất khẩu, tạo thế cạnh tranh cho nền kinh tế, đồng thời cũng tự chuyển đổi dần cơ cấu sản xuất của mình để tránh sự phụ thuộc và không ổn định vào môi trường quốc tế; cũng như chuẩn bị những điều kiện gì để đón nhận các thời cơ và thách thức mới của quá trình toàn cầu hóa. Trên thực tế, phần đông các nước khi tham gia quá trình toàn cầu hóa thường mới chỉ chú trọng đến các cơ chế thúc đẩy thương mại, đầu tư, các cơ chế kiểm soát cũng chỉ dừng ở một số cơ chế tự vệ, chống bán phá giá…, trong khi đó các nguồn vốn đầu tư, sự luân chuyển của chúng, nhất là vốn ngắn hạn trong quá trình tự do hóa đầu tư, tài chính quốc tế lại rất phức tạp. Khi xem xét theo tầm trung và dài hạn, từ kinh nghiệm nghiên cứu quá trình phát triển của các nước, nhiều ý kiến đã thống nhất cho rằng, những nền kinh tế đang phát triển khi tham gia quá trình toàn cầu hóa để đạt được mục tiêu ổn định và phát triển bền vững, cần phải khắc phục được một số điểm yếu cơ bản của nền kinh tế lấy tăng trưởng chủ yếu dựa vào nhập khẩu tư bản và xuất khẩu. Đối với Việt Nam, những giải pháp điều chỉnh kinh tế, cơ cấu lại đầu tư của Chính phủ hiện nay đang mang lại những kết quả tích cực cho quá trình ổn định kinh tế vĩ mô. Chúng ta cần tận dụng cơ hội này để từng bước ổn định và hướng tới một nền kinh tế phát triển bền vững. Trong điều kiện hiện nay, từ những bài học và kinh nghiệm phát triển của một số nước, có thể hình dung một số giải pháp cấp bách có tính chất tham vấn cần tập trung thực hiện: Một là, dù tăng trưởng và hiệu quả kinh tế có tăng lên, nhưng khoảng cách về năng suất giữa các nước đang phát triển và các quốc gia có nền công nghiệp phát triển vẫn lớn như trước đây, do vậy phải đặt trọng tâm của cả quá trình công nghiệp hóa là không ngừng rút ngắn khoảng cách này, từ đó không thể lơ là chính sách tập trung đầu tư vào công nghệ, những ngành kinh tế mũi nhọn mà ở đây Nhà nước cần thể hiện vai trò tiên phong. Hai là, sự đóng góp của tiến bộ kỹ thuật vào nhân tố năng suất tổng hợp (tăng trưởng được thúc đẩy do có sự gia tăng của các nhân tố kỹ thuật "đầu vào") ở các nước đang phát triển (trong đó có nước ta), vẫn rất thấp và do đó sự cải thiện sức cạnh tranh của nền kinh tế rất khó có thể đạt được được trong bối cảnh cạnh tranh quốc tế khốc liệt. Vai trò điều tiết của Nhà nước trong đầu tư và khuyến khích đầu tư vào công nghệ, nghiên cứu, môi trường bằng hàng loạt các chính sách tổng hợp cần hết sức được coi trọng. Ba là, cần dứt khoát với các định chế trong lĩnh vực tài chính, tiền tệ, những căn bệnh trầm kha của nền kinh tế, như sự can thiệp của Nhà nước bằng các chính sách điều tiết tín dụng (hỗ trợ lãi suất, trợ cấp công nghiệp, đầu tư theo chỉ định) nặng nề, nhưng vẫn không tạo ra được các ngành công nghiệp hướng vào xuất khẩu mạnh và bền vững; ngược lại, đã gây ra những chi phí rất lớn và ngày càng trở nên không phù hợp với các nguyên tắc của thị trường và xu thế hội nhập. Bốn là, các mối quan hệ không rõ ràng giữa 3 nhân tố: Chính phủ, ngân hàng và các tổ hợp, tập đoàn công nghiệp (vòng tròn khép kín trong đầu tư – nguyên nhân hình thành các nhóm lợi ích), đã làm sai lệch sự phân bổ các nguồn lực đầu tư, dẫn đến các nguyên tắc của thị trường bị bóp méo. Theo đó, về dài hạn, năng lực của các doanh nghiệp bị hạn chế trong các thị trường thiếu tính cạnh tranh, những khả năng cải thiện và minh bạch hóa quá trình phân bổ nguồn lực đầu tư vẫn là căn bệnh cố hữu. ý chí và quyết tâm chính trị để phá vỡ vòng khép kín này, xây dựng cơ chế minh bạch trong phân bổ nguồn lực đầu tư cần phải làm quyết liệt hơn bao giờ hết. Năm là, từ tăng trưởng của nền kinh tế trong thời gian qua, xét theo góc độ hiệu quả, có thể thấy, các hoạt động xuất khẩu chưa thực sự là động lực thật sự của nền kinh tế (export-led) mà ngược lại, tăng trưởng dường như do sự tái phân bổ nguồn lực và do đầu tư có trợ cấp, bao cấp của Nhà nước dưới rất nhiều hình thức mang lại. Do đó, cần tính toán kỹ về phương diện này. Sáu là, mặc dù các nguồn nhân lực được thúc đẩy và phát triển, lợi thế so sánh được sử dụng ở một vài lĩnh vực (dệt may, giày da, chế biến…), sự phát huy tác dụng mạnh mẽ của các thể chế điều tiết và luật pháp bị hạn chế do sự "điều tiết thị trường" thường xuyên và kéo dài cần được xem xét và điều chỉnh. 3 – Củng cố và xây dựng các thể chế mới Dựa trên những thuận lợi và khó khăn của môi trường phát triển hiện nay, để tạo được một cơ cấu kinh tế cho phát triển bền vững, thì chiến lược điều chỉnh cơ cấu, xây dựng và củng cố các thể chế quản lý kinh tế như trên là chưa đủ mà còn cần kết hợp hài hòa và đồng bộ hơn cả 2 hướng điều chỉnh, đó là chính sách vĩ mô và xây dựng, phát triển đồng bộ các thể chế, cả thể chế kinh tế, tài chính lẫn các thể chế về mặt luật pháp, tư pháp. Sự kết hợp đồng bộ các chính sách này, theo chúng tôi, cần phải hướng vào những nội dung nền tảng bảo đảm sự ổn định kinh tế – xã hội vĩ mô: Thứ nhất, các chính sách điều chỉnh phải luôn hướng tới một sự cân bằng về kinh tế vĩ mô. ở đây là sự giải quyết mối tương quan giữa đầu tư, tăng trưởng và xuất khẩu thế nào để có hiệu quả và phù hợp giữa các ngành kinh tế, phù hợp với khả năng sản lượng và cán cân cân bằng vãng lai bền vững. Trước mắt, tập trung điều chỉnh cơ cấu phát triển giữa công nghiệp với nông – lâm – ngư nghiệp và dịch vụ, trong đó phải tập trung hơn nữa cho phát triển nông nghiệp và nông thôn; coi việc phát triển nông thôn, nhất là những ngành tạo giá trị gia tăng để xuất khẩu là nền tảng cho tăng trưởng bền vững; điều chỉnh đầu tư, tăng đầu tư phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ cho sản xuất nông – lâm – ngư nghiệp. Thứ hai, việc cải cách cơ cấu không chỉ nhằm vào các cải cách kinh tế vĩ mô mà cần thiết phải tập trung vào cải cách thể chế, đặc biệt là các thể chế về tài chính và qua đó thiết lập được sự phân bổ các nguồn lực cho đầu tư phát triển một cách hiệu quả hơn. Thứ ba, tập trung xây dựng các thể chế về phân phối, tái phân bổ lợi nhuận vì lợi ích cộng đồng trong xã hội; và các thể chế này phải sử dụng và phát huy được sự sáng tạo, tri thức của toàn xã hội. Cả hai hướng cải cách này liên quan và hỗ trợ nhau để xác lập sự phát triển bền vững. Về mặt trung và dài hạn, hiệu quả thực hiện hai loại chính sách này đều tác động đến việc xác lập cơ cấu kinh tế. Một mặt, cải cách các chính sách vĩ mô sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng một cách lâu dài thông qua các tác động của chúng đến đầu tư, tăng trưởng và xuất khẩu; mặt khác, xây dựng, củng cố các thể chế kinh tế, lập pháp và tư pháp cũng tác động đến sự ổn định và bền vững của các chính sách vĩ mô. (1) Xem bài viết của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng "Đồng tâm, hiệp lực chống lạm phát", Báo Nhân dân ngày 31-3-2008 (2) Có ý kiến phân tích, coi đó chỉ là những thất bại về năng lực quản lý của bộ máy quản lý công đối với những luồng vốn đầu tư khổng lồ từ bên ngoài đưa vào