VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA TỔ CHỨC BẢO HIỂM TIỀN GỬI Ở VIỆT NAM

PGS. TS. TRẦN ĐÌNH HẢO – Viện Khoa học xã hội Việt Nam Sự ra đời và đi vào hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam(DIV) đã đánh dấu một bước phát triển mới của hệ thống các định chế tài chính – ngân hàng ở Việt Nam. Thực tiễn hoạt động của DIV trong thời gian qua đã khẳng định: Có thể còn có những quan niệm, nhận thức khác nhau, nhưng rõ ràng DIV là một định chế tài chính không thể thiếu trong việc bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, góp phần đảm bảo sự phát triển an toàn và bền vững của hệ thống tài chính – ngân hàng ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong giai đoạn phát triển của nền kinh tế thị trường ở nước ta và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế đang đặt ra một loạt vấn đề cần được giải quyết như: DIV cần được tiếp tục củng cố và hoàn thiện như thế nào? theo mô hình nào cho thích hợp với điều kiện hoàn cảnh cụ thể ở Việt Nam hiện nay? Luật Bảo hiểm tiền gửi cần được xây dựng như thế nào ? v.v. Trong khuôn khổ bài viết này, tôi chỉ xin có đôi lời tham gia luận bàn về vị trí, vai trò và về địa vị pháp lý của tổ chức BHTG. Theo quy định tại Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 (Nghị định 89) của Chính phủ về BHTG thì DIV là tổ chức tài chính Nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, nhằm bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tín dụng, bảo đảm sự phát triển an toàn lành mạnh hoạt động ngân hàng. Hoạt động của DIV phải bảo đảm an toàn vốn và tự bù đắp chi phí. Nghị định số 109/2005/NĐ-CP ngày 24/8/2005 của Chính phủ ( Nghị định 109) sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 89 tuy có những quy định mới và tăng quyền chủ động cho tổ chức BHTG, nhưng theo đánh giá của tôi về cơ không có gì thay đổi lớn về chức năng nhiệm vụ chính của tổ chức BHTG so với quy định tại Nghị định số 89.   Xét trên bình diện hoạt động thực tiễn của DIV cho thấy: + Với tên gọi và tính chất của một tổ chức bảo hiểm, DIV thanh toán chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền trong trường hợp tổ chức nhận tiền gửi mất khả năng chi trả bị thu hồi giấy phép hoạt động phải giải thể, phá sản; + DIV thực hiện giám sát việc chấp hành các quy định về BHTG và quy định về bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng của các tổ chức nhận tiền gửi; qua đó kiến nghị với tổ chức nhận tiền gửi khắc phục các sai sót trong hoạt động cũng như có biện pháp quản lý rủi ro để nâng cao chất lượng hoạt động, đảm bảo cho hệ thống tổ chức nhận tiền gửi ngày một an toàn hơn. Theo tôi, khi xem xét địa vị pháp lý, mục tiêu hoạt động và mô hình của tổ chức BHTG ở Việt Nam cần phải căn cứ vào thực tiễn không thể phủ nhận nêu trên. Xét về phương diện lý thuyết, với tên gọi là tổ chức bảo hiểm thì tất nhiên tổ chức BHTG phải thực thi chức năng và nhiệm vụ mang tính chất truyền thống vốn có của một tổ chức bảo hiểm là chi trả bảo hiểm cho người được bảo hiểm trong trường hợp xảy ra sự kiện bảo hiểm. Tuy rằng tổ chức bảo hiểm ở đây có những đặc thù như: là tổ chức tài chính Nhà nước trực thuộc Chính phủ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận; người được hưởng quyền lợi bảo hiểm là người gửi tiền, nhưng nghĩa vụ đóng phí bảo hiểm lại là tổ chức tham gia BHTG. Trong giai đoạn phát triển hiện nay, hoạt động của tổ chức bảo hiểm không chỉ dừng lại ở việc chi trả bảo hiểm theo nguyên lý “số đông bù cho số ít”, mà cần tiến tới giúp cho khách hàng nhận biết rủi ro, phân bố, quản lý, giám sát và kiểm soát rủi ro; ngăn ngừa và hạn chế đến mức thấp nhất các trường hợp xảy ra rủi ro và cuối cùng mới là chi trả bảo hiểm nhằm bù đắp tổn thất khi xẩy ra rủi ro. Mặt khác, cũng cần xuất phát từ đặc thù của hoạt động ngân hàng là luôn tiềm ẩn những rủi ro mang tính hệ thống; dễ gây ra hiệu ứng dây chuyền “đổ bể dây chuyền”. Do đó, rất cần tạo lập một hệ thống nhận biết rủi ro cũng như giám sát và kiểm soát rủi ro một cách đa chiều và hiệu quả. Như vậy, xét theo phương diện lý luận và thực tiễn, thì rõ ràng là: Mô hình tổ chức BHTG phải được tạo lập sao cho chứa đựng và kết hợp được những yếu tố nói trên một cách thích hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở Việt Nam theo từng giai đoạn phát triển khác nhau. Việc Nghị định 89 và Nghị định 109 quy định tổ chức BHTG là tổ chức tài chính Nhà nước độc lập, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nhằm bảo vệ quyền lợi người gửi tiền, góp phần duy trì sự phát triển an toàn và lành mạnh hoạt động ngân hàng như hiện nay là phù hợp với thông lệ quốc tế và đặc thù của Việt Nam. Mặc dù là tổ chức tài chính Nhà nước nhưng tổ chức BHTG không thuộc diện cơ quan quản lý nhà nước và cũng không thuộc phạm trù các tổ chức bảo hiểm thương mại thông thường khác. Vấn đề đặt ra hiện nay là cần làm rõ mối quan hệ và cách thức giải quyết các mối quan hệ giữa tổ chức BHTG, tổ chức tham gia BHTG và người gửi tiền; mối quan hệ giữa tổ chức BHTG với các cơ quan quản lý Nhà nước trên lĩnh vực tiền tệ – tín dụng – ngân hàng, trong đó có Thanh tra NHNN. Để giải quyết vấn đề này, trước hết theo tôi, cần lựa chọn và xác định mô hình tổ chức BHTG một cách thích hợp. Trên thế giới hiện có 3 mô hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi khác nhau, đó là: - Mô hình tổ chức BHTG chuyên chi trả; - Mô hình tổ chức BHTG chi trả với quyền hạn mở rộng; - Mô hình tổ chức BHTG giảm thiểu rủi ro. Theo quy định hiện hành, tổ chức BHTG tại Việt Nam (DIV) dường như được thành lập và hoạt động theo mô hình tổ chức BHTG chi trả với quyền hạn mở rộng, nhưng lại chưa thật rõ ràng. Khung pháp lý cho hoạt động của tổ chức BHTG còn nhiều bất cập, cần được tiếp tục hoàn thiện và nên lựa chọn xây dựng tổ chức BHTG ở Việt Nam theo hướng mô hình giảm thiểu rủi ro – Một mô hình mà theo đánh giá của Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI) là tối ưu đối với các quốc gia có tổ chức BHTG. Theo mô hình này, tổ chức BHTG có thể bảo vệ tốt hơn quyền lợi người gửi tiền thông qua việc nhận biết rủi ro, phân bố, quản lý, giám sát và kiểm soát rủi ro tốt hơn; kết hợp được các ưu thế vốn có trong hoạt động của cơ quan quản lý; các ưu thế vốn có của định chế bảo hiểm và của định chế tài chính. Không chỉ có thế, tổ chức BHTG theo mô hình giảm thiểu rủi ro được thực hiện theo nguyên tắc chi phí thấp nhất; chia sẻ thiệt hại công bằng; phí bảo hiểm được xác định theo mức độ rủi ro sẽ tạo ra một “ sân chơi” bình đẳng và sự cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tham gia BHTG, tiến tới không phải dùng Ngân sách Nhà nước để xử lý các tổ chức có vấn đề. Mô hình này còn giúp tổ chức BHTG chủ động trong việc tham gia tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, thay vì chỉ đơn thuần làm công việc chi trả thanh toán bảo hiểm. Kinh nghiệm ở một số nước phát triển như Mỹ, Hàn Quốc cho thấy họ áp dụng mô hình này rất hiệu quả, đặc biệt là đã rất thành công trong việc tham gia xử lý các cuộc khủng hoảng tài chính. Một vấn đề tiếp theo cần được tính đến là việc xác định chức năng, nhiệm vụ của tổ chức BHTG, trong đó có chức năng giám sát (giám sát từ xa và kiểm tra tại chỗ) đối với các hoạt động của tổ chức tham gia BHTG nhằm phát hiện kịp thời các dấu hiệu vi phạm cũng như tiềm ẩn rủi ro, ngăn ngừa và cảnh báo kịp thời rủi ro trong hoạt động của tổ chức tham gia BHTG. Có ý kiến cho rằng chức năng này của tổ chức BHTG có phần trùng lặp với chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Ngân hàng, nhưng theo quan điểm của tôi thì không hẳn là như vậy. Hoạt động giám sát của Thanh tra Ngân hàng đối với các tổ chức tín dụng là hoạt động của một cơ quan quản lý nhà nước, mang tính chất thực hiện quyền lực nhà nước gắn với các biện pháp chế tài, còn hoạt động giám sát của tổ chức BHTG đối với hoạt động của tổ chức tham gia BHTG mang tính chất tư vấn, ngăn ngừa và cảnh báo rủi ro là chủ yếu. Vì vậy, hoạt động giám sát của Thanh tra NHNN và hoạt động giám sát của tổ chức BHTG đều hết sức cần thiết, tuy nhiên cần phải có cơ chế phối kết hợp, chia sẻ thông tin như thế nào cho hiệu quả, không chồng chéo, gây khó khăn, phiền hà cho các hoạt động bình thường của tổ chức tham gia BHTG. Một cơ chế phối hợp, phương thức trao đổi thông tin hai chiều trong một số trường hợp nhất định giữa tổ chức BHTG và Thanh tra NHNN là cần thiết, nhất là trong trường hợp phối hợp xử lý kịp thời các tổ chức tham gia BHTG gửi có nguy cơ mất khả năng chi trả, vi phạm các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng. Thực tế hoạt động của DIV thời gian qua đã chứng minh nếu hoạt động giám sát càng tốt bao nhiêu thì quyền lợi của người gửi tiền càng được bảo vệ tốt bấy nhiêu. Một chức năng, nhiệm vụ quan trọng cần được quy định bổ sung cho tổ chức BHTG là tham gia vào việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới có tổ chức bảo hiểm tiền gửi lâu đời và phát triển như: Mỹ, Canada, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan cho thấy việc tham gia tái cấu trúc hệ thống ngân hàng (thông qua các nghiệp vụ như tiếp nhận, xử lý, mua lại nợ…) của tổ chức BHTG đã giúp cho việc xử lý có hiệu quả các ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ, ngăn ngừa đổ vỡ dây chuyền. Để làm được việc này, theo tôi cần phải tiếp tục nâng cao năng lực, trình độ tổ chức, chuyên môn, nghiệp vụ và “tay nghề” của DIV ngang tầm với khu vực và quốc tế. Đây là một trong những điều kiện tiên quyết không thể thiếu cho việc bổ sung chức năng nhiệm vụ nêu trên của DIV. Với vai trò, chức năng của định chế tài chính trong nền kinh tế thị trường nhằm bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, góp phần đảm bảo sự phát triển bền vững của hệ thống tài chính – ngân hàng, tổ chức BHTG ở nước ta cần có một địa vị pháp lý rõ ràng, một nguồn lực tài chính đủ mạnh cũng như năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ phải ở một tầm cao thì mới đáp ứng được yêu cầu trong giai đoạn phát triển kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế.