VẤN ĐỀ TÀI PHÁN TRONG LĨNH VỰC THUẾ VỤ Ở VIỆT NAM

TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN – KHOA PHÁP LUẬT KINH TẾ – ĐHL HÀ NỘI Đối với mỗi quốc gia, thuế được coi như một nguồn thu quan trọng nhất, góp phần trang trải các chi phí mang tính chất công cộng của bộ máy công quyền. Mối quan hệ pháp lí về thuế giữa nhà nước với dân cư, xét ra vừa mang tính chất bất bình đẳng về hình thức, nhưng trong nội dung của nó lại bao hàm những yếu tố thể hiện sự “thỏa thuận ngầm” giữa nhà nước với dân cư, thông qua việc quốc hội đặt ra các sắc thuế để cho phép chính phủ thi hành đối với dân chúng.   Thật vậy, xét về hình thức, nhà nước có thể sử dụng công quyền để ấn định một số thuế nào đó và buộc dân chúng phải tuân theo, giống như sự phục tùng một mệnh lệnh hành chính. Tuy nhiên, luận điểm này lại bị hạn chế bởi một nguyên tắc hiến định, mang tính chất nền tảng là mọi khoản thuế trước khi đem áp dụng đối với dân chúng (người nộp thuế ) đều phải được quốc hội (với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của dân) kiểm soát bằng cách phê chuẩn (hoặc thông qua) để cho phép chính phủ thi hành. Nguyên tắc này không phải chỉ được thừa nhận ở Việt Nam mà là một nguyên tắc được ghi nhận rộng rãi trong hiến pháp và pháp luật các nước. Sự thiết lập nguyên tắc này trong pháp luật về thuế bắt nguồn từ một quan điểm cổ điển cho rằng, vì dân chúng có bổn phận phải nộp thuế cho nhà nước nên chính họ là người biết rõ nhất khả năng đóng thuế của mình đến đâu. Và vì thế, họ cần được luật pháp trao quyền tự quyết định về số thuế mà họ sẽ nộp cho nhà nước. Nói khác đi, mọi sắc thuế trước khi được thi hành đối với dân chúng đều phải được dân chúng (thông qua người đại diện hợp pháp của họ là quốc hội) ưng thuận bằng một đạo luật. Ngày nay, theo đà phát triển của nền dân chủ và tiến bộ xã hội, quan điểm này vẫn tiếp tục được thừa nhận và ngày càng được củng cố, phát triển với nhiều hình thức mới mẻ hơn, rộng rãi hơn. Một trong những nguyên tắc pháp lí thể hiện rõ nét sự kế thừa và phát triển quan điểm này trong lĩnh vực pháp luật về thuế là nguyên tắc bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện về thuế và quyền được miễn giảm thuế của người nộp thuế. Trên thực tế, nguyên tắc này được các nhà lập pháp thực hiện bằng cách thiết chế mô hình hệ thống tài phán sẽ áp dụng trong việc giải quyết các đơn khiếu nại về thuế và đơn xin giảm, miễn thuế của người nộp thuế, góp phần bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp cho đương sự. Theo ý kiến của các luật gia, muốn thiết chế mô hình hệ thống tài phán thích hợp, có hiệu quả trong việc giải quyết đơn khiếu nại về thuế hay đơn xin miễn, giảm thuế, trước hết cần phân biệt rõ sự khác nhau về bản chất pháp lí giữa hai loại tố quyền này. Trên phương diện khoa học, đơn khiếu nại về thuế mang tính cách là đơn tranh tụng, do người nộp thuế (bên nguyên đơn) lập ra để đấu tranh với người thu thuế (bên bị đơn) nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước pháp luật, vì họ cho rằng người thu thuế đã hành xử công vụ không đúng luật. Còn đơn xin miễn giảm thuế cũng do người nộp thuế lập ra với tư cách nguyên đơn nhưng không phải nhằm đấu tranh với bị đơn như trong vụ tranh tụng mà chỉ nhằm mục đích xin được giảm hay miễn thuế, vì họ cho rằng dù thuế đánh vào họ là hợp pháp nhưng hiện tại họ đã không còn hoặc bị giảm sút khả năng đóng thuế. Rõ ràng, sự khác nhau về bản chất giữa hai loại tố quyền nói trên đã khiến cho các nhà lập pháp phải thiết chế ra những cơ chế tài phán khác nhau nhằm đảm bảo thực hiện mỗi loại tố quyền cho đương sự. Theo pháp luật Việt Nam hiện hành, việc giải quyết đơn khiếu kiện về thuế được thực hiện theo thể thức “tố tụng tài phán”. Còn việc giải quyết đơn xin miễn, giảm thuế được thực hiện theo thể thức “phi tụng tài phán”. Hai cơ chế tài phán này khác nhau về bản chất, do đó cũng khác nhau về thẩm quyền và thủ tục giải quyết. Theo ý kiến của chúng tôi, việc phân tích làm sáng rõ nội dung căn bản của mỗi cơ chế tài phán này không chỉ có ý nghĩa làm phong phú thêm lí luận pháp luật về thuế mà còn có thể đem lại những kết quả nhất định trong thực tiễn, như giúp cơ quan công quyền giải quyết tốt hơn các đơn từ khiếu nại về thuế của công dân hay tạo điều kiện cho công dân hành xử tố quyền đúng luật. Tuy nhiên, do khuôn khổ hạn chế của bài viết này, chúng tôi chỉ có thể phác họa một cách tổng quát nhất về nội dung căn bản của mỗi mô hình cơ chế tài phán nói trên trong lĩnh vực thuế vụ, góp phần đưa lại những thông tin cần thiết đối với những người quan tâm đến pháp luật thuế. 1. Mô hình tố tụng tài phán Theo pháp luật về thuế hiện hành ở nước ta, khi người nộp thuế không đồng ý với quyết định thu thuế, hoàn thuế hay quyết định xử phạt về thuế của cơ quan thuế vụ, họ có quyền đệ đơn khiếu nại trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền để yêu cầu giải quyết theo một trình tự đặc biệt, gọi là tố tụng tài phán. Sở dĩ gọi là tố tụng tài phán vì thủ tục này được áp dụng để giải quyết vụ tranh tụng về thuế giữa người nộp thuế (bên nguyên đơn) với người thu thuế (bên bị đơn). ở Việt Nam, thể thức tố tụng này được tiến hành qua hai giai đoạn với thẩm quyền và những thủ tục khác nhau: - Giai đoạn tiền tố tụng: Người nộp thuế làm đơn khiếu nại hợp thức, gửi đến cơ quan thuế vụ có thẩm quyền trong thời hiệu 30 ngày, kể từ ngày được tống đạt quyết định thu thuế, hoàn thuế hay quyết định xử phạt mà họ cho là trái pháp luật. Mọi đơn khiếu nại vi phạm về hình thức, nội dung, thẩm quyền hay thời hiệu luật định đều có thể bị bác khước và được trả lại cho đương sự. Sở dĩ luật pháp Việt Nam cũng như luật pháp nhiều nước đều quy định rằng đơn khiếu nại phải được xem xét giải quyết trước tiên tại cơ quan thuế vụ (cơ quan đã ra quyết định thu thuế, hoàn thuế hay quyết định xử phạt vi phạm pháp luật về thuế) chính là nhằm tạo điều kiện cho cơ quan này có dịp xem xét lại tính đúng đắn hay tính hợp pháp trong quyết định của mình đối với đương sự, nếu có sai sót thì có thể kịp thời sửa chữa ngay, vừa đảm bảo quyền lợi cho người nộp thuế vừa tránh được sự kiện tụng tốn kém do phải hầu tòa. Xuất phát từ quan niệm như vậy, các đạo luật về thuế vụ hiện hành tại Việt Nam đều quy định rằng cơ quan thuế vụ có trách nhiệm xem xét giải quyết và tống đạt quyết định giải quyết đơn khiếu nại cho đương sự trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại. Đối với những vụ việc phức tạp, thời hạn giải quyết đơn khiếu nại về thuế có thể kéo dài hơn nhưng không vượt quá 30 ngày, kể từ ngày nhận đơn của đương sự. Về nguyên tắc, việc giải quyết đơn khiếu nại được tiến hành theo thủ tục hành chính thông thường (thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân). Tuy nhiên, trong trường hợp người khiếu nại không thỏa mãn với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan nhận đơn hoặc quá thời hiệu giải quyết khiếu nại mà cơ quan nhận đơn không có ý kiến gì thì đương sự có quyền đệ đơn khiếu nại lên cơ quan thuế cấp trên trực tiếp của cơ quan nhận đơn (ví dụ: Cục thuế, Tổng cục thuế, Bộ tài chính…) Nếu quyết định giải quyết đơn khiếu nại của Bộ trưởng Bộ tài chính vẫn không làm cho người khiếu nại thỏa mãn hoặc đã qua thời hiệu giải quyết đơn mà người khiếu nại không nhận được văn bản trả lời của cơ quan nhận đơn thì theo luật, họ chỉ còn một cách duy nhất để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình là đưa nội vụ về thuế ra tranh tụng trước tòa án bằng đơn kiện được lập hợp thức. - Giai đoạn tố tụng hành chính: Sở dĩ trong tố tụng tài phán về thuế vụ ở Việt Nam hiện nay có giai đoạn này là vì theo khoản 6 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nhà lập pháp đã dự liệu rằng tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện về thuế vụ của người nộp thuế theo thủ tục tố tụng hành chính. Căn cứ vào các điều khoản đã được dự liệu trong Pháp lệnh nói trên, người nộp thuế phải làm đơn khởi kiện theo nội dung, hình thức luật định và gửi cho tòa án có thẩm quyền trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản trả lời của cơ quan hành chính giải quyết đơn khiếu nại (khoản 1 Điều 30 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính). Sau khi nhận đơn, tòa án có thẩm quyền sẽ tiến hành thẩm cứu, xét xử theo các thủ tục tố tụng hành chính đã được dự liệu (gồm thủ tục xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, tái thẩm và giám đốc thẩm). Về nguyên tắc, những bản án hành chính về thuế vụ có giá trị chung thẩm đã có hiệu lực pháp luật được đem thi hành ngay tại cơ quan thi hành án nhằm bảo đảm quyền lợi cho người thắng kiện. Tuy nhiên, theo sự dự liệu của nhà lập pháp tại Điều 8 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì trong trường hợp bản án, quyết định xét xử của tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng sau đó phát hiện rằng tòa án đã xử không đúng luật thì Thủ tướng Chính phủ có quyền yêu cầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao xem xét, giải quyết theo thẩm quyền và trả lời Thủ tướng Chính phủ trong thời hạn 30 ngày. Điều khoản dự liệu trên đây của luật pháp Việt Nam, xét ra có điểm khác biệt so với luật pháp của một số nước khác. Chẳng hạn, theo luật tố tụng của Cộng hòa Pháp, trong trường hợp bản án hành chính bị phát hiện đã xử không đúng luật, các đương sự hay cơ quan hữu quan có quyền thượng tố lên Tòa phá án để xin tiêu hủy bản án trái pháp luật nói trên, trả lại sự công bằng cho luật pháp. 2. Mô hình phi tụng tài phán Sở dĩ gọi là phi tụng tài phán vì thủ tục tài phán này sẽ được áp dụng để giải quyết những đơn xin giảm hay miễn thuế của người nộp thuế chứ không phải là đơn tranh tụng về thuế, khi họ cho rằng cơ quan thuế thu hoàn toàn đúng luật nhưng trong thực tế họ đã bị mất một phần hay toàn bộ khả năng đóng thuế, do những tác động của hoàn cảnh khách quan hoặc vì nguyên nhân chủ quan (ví dụ: Người nộp thuế gặp thiên tai, địch họa, tai nạn bất ngờ… khiến cho họ không còn khả năng nộp thuế). Hầu hết, các luật gia đều cho rằng, trong những trường hợp như vậy, người nộp thuế thỉnh cầu xin được miễn giảm thuế là hoàn toàn chính đáng. Nhà nước cần thiết chế một mô hình tài phán thích hợp để xem xét, giải quyết những đơn thỉnh cầu này. Theo ý kiến của các luật gia, mô hình tài phán thích hợp nhất phải là phi tụng tài phán. ở Việt Nam, các đạo luật về thuế (dù là thuế trực thu hay gián thu) đều thống nhất dự liệu rằng: - Thẩm quyền xét và quyết định miễn, giảm thuế (bất luận là loại thuế nào) đều thuộc về cơ quan thuế các cấp (chi cục thuế, cục thuế, Tổng cục thuế) và Bộ tài chính. Cố nhiên, thẩm quyền cụ thể đối với từng trường hợp và đối với mỗi loại thuế sẽ do Bộ tài chính quy định. - Thủ tục xét và quyết định miễn giảm thuế là một trình tự hành chính đặc biệt, do Bộ tài chính quy định. Trình tự này xét ra có nhiều điểm gần giống như trình tự tố tụng tài phán khi giải quyết đơn khiếu nại về thuế. Tuy vậy, giữa hai loại thủ tục này vẫn có những điểm khác nhau căn bản sau đây: Một là, trong thủ tục tố tụng tài phán, đơn khiếu nại phải được gửi trong thời hiệu luật định thì mới được thụ lí giải quyết. Còn trong thủ tục phi tụng tài phán, hầu hết, các đạo luật thuế ở Việt Nam đều không quy định rõ thời hiệu nộp đơn xin miễn giảm thuế. Do đó, các luật gia có thể suy đoán rằng về nguyên tắc, đơn xin miễn giảm thuế có thể nộp bất kì lúc nào cho cơ quan thuế vụ có thẩm quyền hay Bộ trưởng Bộ tài chính để xin giảm hoặc miễn thuế theo luật. Hai là, trong thủ tục tố tụng tài phán, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, đương sự vẫn có thể đưa nội vụ ra tòa án để tranh tụng. Còn trong thủ tục phi tụng tài phán, do quyết định giải quyết đơn xin miễn giảm thuế của Bộ tài chính có tính cách chung thẩm nên đương sự không có quyền đưa nội vụ ra tranh tụng trước tòa án. Vì lẽ đó, thẩm quyền xét miễn giảm thuế của cơ quan thuế các cấp hay Bộ tài chính được xem như là loại thẩm quyền chuyên biệt, chỉ dành riêng cho các cơ quan này mà thôi. Nếu có bằng chứng cho thấy rằng quyết định miễn, giảm thuế của cơ quan thuế các cấp không đúng luật thì thẩm quyền tiêu hủy hay quyết định bãi bỏ chúng sẽ thuộc về Bộ trưởng Bộ tài chính. Riêng đối với quyết định xét miễn giảm thuế của Bộ trưởng Bộ tài chính, theo luật Việt Nam được coi là có giá trị chung thẩm và trong luật thực định cũng không có một điều khoản nào dự liệu rằng khi quyết định ấy trái luật thì sẽ bị tiêu hủy bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Còn theo luật của Cộng hòa Pháp, trong trường hợp quyết định miễn giảm thuế của Bộ trưởng Bộ tài chính bị phát hiện có sự lạm quyền hay vi phạm pháp luật, quyết định này có thể bị tiêu hủy bởi thẩm quyền của Tham chính viện./.