SỞ HỮU NHÀ NƯỚC TRONG HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VIỆT NAM HIỆN NAY

TS. NGUYỄN HỒNG NGA Vấn đề sở hữu trong nền kinh tế thị trường đang là vấn đề có ý nghĩa lớn đối với công cuộc hội nhập và phát triển của Việt Nam, đặc biệt là vấn đề sở hữu nhà nước (SHNN) trong hệ thống ngân hàng (HTNH) khi chúng ta đang sống trong một nền kinh tế chuyển đổi, mở và đang phát triển. Theo đánh giá của GS. David Dollar – Trưởng ban kinh tế vĩ mô và nhóm tăng trưởng của WB, đóng góp của xác định quyền tài sản trong tăng trưởng kinh tế của Việt Nam là lớn nhất với 2,6 điểm phần trăm trong 7,2% tăng trưởng, chiếm 36% tốc độ tăng trưởng. Vậy có nên giảm thiểu SHNN trong HTNH hay không? Bài viết mong muốn trả lời một phần nào đó câu hỏi trên. Tại sao tồn tại SHNN trong HTNH? Cũng như sự có mặt của Nhà nước tại các lĩnh vực khác, Nhà nước can thiệp vào HTNH do sự thất bại của thị trường: Thứ nhất, khi thể chế yếu kém và có tình trạng thông tin bất cân xứng (điều này luôn xảy ra, nhất là tại các thị trường tài chính mới nổi), Chính phủ có thể phân bổ nguồn vốn hiệu quả cao hơn tư nhân. Alexander Gerschenkron (1904 – 1978), GS. Đại học Havard cho rằng, trong một nền kinh tế với thể chế (nhất là thể chế tài chính) yếu kém, các ngân hàng tư nhân sẽ không thể khắc phục được những thiếu sót về thông tin và việc ký kết hợp đồng, và nếu có khắc phục được cũng mất nhiều thời gian và tiền của (chi phí giao dịch cao).   Thứ hai, vấn đề độc quyền. Người ta quan ngại rằng, thông qua sở hữu tư nhân, việc tích tụ tư bản quá mức trong tay một số ngân hàng lớn với vị thế siêu quyền lực (độc quyền) có thể hạn chế khả năng tiếp cận tín dụng của nhiều bộ phận trong xã hội. Thứ ba, ngoại tác tiêu cực. Do lạm dụng và các vướng mắc trong quản trị nội bộ của các ngân hàng tư nhân sẽ làm cho các ngân hàng này dễ bị sụp đổ, dẫn tới khủng hoảng tài chính. Các cuộc khủng hoảng sau quá trình tư nhân hoá HTNH ở các quốc gia như Chilê (đầu thập niên 80 của thế kỷ 20), Mehicô (1994) và Liên bang Nga (1998) đã minh chứng. Thứ tư, Chính phủ qua các ngân hàng thương mại nhà nước (NHTMNN) tài trợ các khoản thâm hụt ngân sách và Chính phủ thường phải nắm quyền sở hữu các ngân hàng khi xảy ra khủng hoảng tài chính. Tuy nhiên, tỷ lệ SHNN trong HTNH tại nhiều nước, nhất là các nước phát triển, thấp hơn đáng kể so với sở hữu tư nhân. Tại sao? Một là, khu vực Nhà nước không có động cơ để phân phối vốn hiệu quả. ở đây đề cập đến động cơ khuyến khích, các quan chức của các NHTMNN thường bị ám ảnh bởi “chiếc ghế nóng” trong đường công danh hơn là hiệu quả phân bổ nguồn lực. Số liệu thống kê cho chúng ta thấy, các công chức thường là những nhà quản lý ngân hàng kém cỏi (do được bổ nhiệm từ trên xuống, thường là gắn với mục đích chính trị). Hai là, mâu thuẫn giữa chức năng sở hữu – kinh doanh và chức năng quản lý. Đây là hiện tượng vừa đá bóng vừa thổi còi làm hạn chế đến cạnh tranh và tính minh bạch của HTNH. Ba là, bằng chứng thực tế cho thấy, những thất bại lớn nhất lịch sử ngân hàng thế giới là do các ngân hàng quốc doanh gây ra. Hai ngân hàng có lịch sử lâu đời là Crédit Lyonnais của Pháp và Banespa của Braxin, khi còn nằm trong tay của Nhà nước, mỗi ngân hàng đã thua lỗ khoảng 22-28 tỷ đô la. Bốn là, phân tích số liệu chỉ rõ, SHNN trong HTNH ở những quốc gia có thu nhập thấp là điều tệ hại cho sự phát triển tài chính và kinh tế. Năm là, đối với các quốc gia đang chuyển đổi, bị ràng buộc bởi ngân sách mềm và mối quan hệ tam giác giữa Nhà nước – NHTMNN – doanh nghiệp nhà nước. Sáu là, SHNN trong HTNH làm tăng chi phí giao dịch, do các thủ tục hành chính nhiêu khê, tham nhũng, quan liêu và thói quen hách dịch của nhân viên NHTMNN. Vậy hệ quả của SHNN trong HTNH ra sao? Tốt hay tồi? Theo tổng kết của WB: SHNN trong các ngân hàng có khuynh hướng: - Làm giảm phát triển tài chính; - Giảm cạnh tranh; - Hạn chế tiếp cận tín dụng; - Nguy cơ khủng hoảng cao; - Xung đột giữa lợi ích và động cơ. Tuy nhiên, SHNN không phải lúc nào cũng tác động không tốt đối với tăng trưởng. GS. La Porta (Tuck School of Business at Dartmouth), GS. Lopez-de-Silanes (University of Amsterdam), GS. Andrei Shleifer (Đại học Havard) trong bài viết: “Government ownership of Banks, 2000” phát hiện ra rằng, với thu nhập bình quân đầu người càng cao, thì tác động tiêu cực càng giảm. Liên bang Đức là một ví dụ tiêu biểu (năm 1998, tài sản các NHTMNN chiếm 42%). Thực trạng SHNN trong HTNH Việt Nam hiện nay Trước năm 1990, HTNH ở Việt Nam hoàn toàn do Nhà nước sở hữu 100% (hệ thống ngân hàng một cấp) do hoàn cảnh lịch sử để lại, khi nền kinh tế Việt Nam thuộc hệ thống kinh tế chỉ huy. Tuy nhiên, sau một thời gian cải cách kinh tế, đến tháng 05/1990, Nhà nước sắp xếp lại hệ thống ngân hàng quốc gia, thành lập hệ thống ngân hàng hai cấp, cho phép các ngân hàng nước ngoài tham gia thành lập ngân hàng liên doanh và chi nhánh ngân hàng, cấp giấy phép cho thành lập ngân hàng cổ phần. Vì vậy, SHNN trong HTNH đã giảm đáng kể (Xem biểu đồ). Những thành tựu đạt được của HTNH Việt Nam Các ngân hàng đã cung cấp 30% vốn đầu tư phát triển hàng năm và 40% tổng nhu cầu vốn của các doanh nghiệp, tổng dư nợ tín dụng vào cuối năm 2005 chiếm khoảng 60% GDP (các nước trong khu vực khoảng 80% GDP), cao hơn mức bình quân của các nước thu nhập thấp. Ngoài ra, các sản phẩm dịch vụ ngân hàng đã được đa dạng, phong phú hơn, cạnh tranh giữa các ngân hàng ngày càng gia tăng cùng với sự lớn mạnh của các ngân hàng cổ phần và các ngân hàng nước ngoài làm cho tỷ trọng và vai trò của các NHTMNN giảm đi, đây là một tín hiệu đáng mừng. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu trên, HTNH Việt Nam còn những mảng yếu kém và tồn tại cố hữu. Tiến sĩ Jenny Gordon và các đồng sự trong công trình nghiên cứu về năng lực cạnh tranh của HTNH Việt Nam nhận xét: “Điểm yếu lớn nhất của hệ thống ngân hàng Việt Nam rõ ràng là sự chi phối của các NHTMNN”. Bên cạnh đó, Ngân hàng Thế giới (WB) cũng khuyến cáo: “Nguy cơ tiềm tàng là bốn NHTMNN có thể – thông qua các lựa chọn chiến lược giống nhau – sẽ làm suy yếu lẫn nhau qua cạnh tranh căng thẳng nếu cả bốn NHTMNN thành ngân hàng đa năng”. Điều này đang xảy ra trong thực tế. Một ngân hàng hoạt động có hiệu quả khi suất sinh lợi trên tổng tài sản (ROA) tối thiểu phải đạt từ 0,9% – 1% và được coi là đủ vốn khi hệ số đủ vốn (CAR = vốn tự có/tài sản rủi ro) phải đạt tối thiểu 8% theo tiêu chuẩn Basel. Thế nhưng, năm 2003, ROA của bốn NHTMNN (chiếm hơn 70% thị phần huy động vốn và tín dụng) chỉ khoảng 0,3%, tuy hệ số đủ vốn tăng từ 3,05% (31/12/2000) lên 5,6% hiện nay. Nếu trích dự phòng rủi ro đầy đủ thì hai chỉ số này chắc chắn sẽ âm. Rủi ro tín dụng của NHTMNN, theo đánh giá của các chuyên gia tài chính đang ở mức cao khoảng 70%, trong khi bình quân khu vực là 52%, nợ tồn đọng theo báo cáo khoảng 5,4%, nhưng theo đánh giá của WB, IMF thì số nợ này dao động từ 15% – 20% so với tổng dư nợ cho vay nền kinh tế, phần lớn trong số này là thuộc NHTMNN (con số tuyệt đối từ 45.000 – 90.000 tỉ đồng), cao hơn vốn điều lệ của các ngân hàng rất nhiều. Nhiều NHTMNN có tốc độ tăng trưởng tín dụng trên 30% trong vài năm liên tục, điều này càng chứng tỏ mức độ rủi ro tín dụng là rất cao. Đây chính là bằng chứng cho sự bảo hộ của Chính phủ đối với các NHTMNN, dẫn tới ba vấn đề trục trặc trong các ngân hàng – cho vay dựa trên mối quan hệ, rủi ro đạo đức và công suất dư thừa. Biểu đồ cho chúng ta thấy cơ cấu sở hữu ngân hàng của Nhà nước giảm từ xấp xỉ 100% vào năm 1990 còn 62,5% vào năm 2006, điều này chứng tỏ rằng hệ thống ngân hàng ngoài quốc doanh đã lớn mạnh và sở hữu khoảng 1/3 hệ thống ngân hàng quốc gia. Các NHTMNN hiện chiếm khoảng 70% thị phần huy động vốn, cho vay chiếm 62% thị phần. Điều này cho thấy các NHTMNN chiếm đa số thị phần (nếu kể cả các NHTM cổ phần thì các ngân hàng nội địa chiếm gần 90% thị phần), đây không phải là do các NHTMNN làm tốt chức năng của mình, mà là kết quả tất yếu của sự bảo hộ, ôm ấp, chiều chuộng của Chính phủ đối với các NHTMNN về đối tượng khách hàng, dịch vụ cung cấp và mạng lưới hoạt động. Hơn nữa, vốn điều lệ của 5 NHTMNN chỉ vào khoảng 20 ngàn tỷ đồng (1,25 tỷ USD), ngân hàng có vốn điều lệ lớn nhất (AGRIBANK) chỉ khoảng 6 ngàn tỷ đồng, tương đương 375 triệu USD, vào loại nhỏ so với các ngân hàng nước ngoài (thường trên 1 tỷ USD), vì vậy, khi Việt Nam chính thức là thành viên WTO, các NHTMNN khó có thể cạnh tranh bình đẳng với các ngân hàng nước ngoài. Tại sao các NHTMNN hoạt động không hiệu quả ở Việt Nam, một nền kinh tế chuyển đổi? Theo chúng tôi, đó là do tác động của ngân sách mềm, mối quan hệ tam giác giữa Nhà nước – doanh nghiệp nhà nước – NHTMNN và việc thiếu động cơ khuyến khích đúng đắn và phù hợp đã làm cho NHTMNN hoạt động không hiệu quả. Theo số liệu thống kê, các nước càng phát triển thì tỷ lệ sở hữu của Nhà nước trong HTNH càng giảm, khoảng 25% ở các nước phát triển và khoảng 45% ở các nước đang phát triển. Sự chiều chuộng, bảo vệ, điều tiết ngân hàng của Chính phủ đối với các NHTMNN đã bóp chết hiệu quả của thị trường, rủi ro đối với các ngân hàng này tăng lên rất mạnh vì kỷ cương giám sát của Chính phủ có tính chất buông lỏng hơn so với kỷ cương giám sát của cơ chế thị trường. Vì vậy, theo chúng tôi, tỷ trọng sở hữu của Nhà nước trong HTNH ở Việt Nam cần giảm. Thứ nhất: Hệ thống tài chính của Việt Nam đã phát triển so với các nước có thu nhập thấp, điều này làm cho hệ thống tài chính của Việt Nam sẽ phát triển hơn, biểu hiện ở mức tín dụng cho tư nhân sẽ tăng lên (khi SHNN còn 62,5% thì dư nợ của doanh nghiệp nhà nước tại các NHTM cũng giảm từ 90% còn 32,5% vào năm 2005), độ sâu tài chính sẽ mạnh lên. Thứ hai: Đẩy mạnh sức cạnh tranh của HTNH bằng việc nâng cao sức mạnh tài chính (xử lý nợ, tăng vốn tự có), nâng cao trình độ quản lý và trình độ công nghệ trong hoạt động ngân hàng. Thứ ba: Giải quyết được phần nào mâu thuẫn giữa chức năng kinh doanh và chức năng quản lý, giải phóng nguồn lực có hạn của Nhà nước vào các mục đích giải quyết các thất bại của thị trường. Giải pháp giảm thiểu tỷ lệ SHNN trong HTNH Đẩy nhanh quá trình cổ phần hoá các NHTMNN, Nhà nước chỉ nên nắm khoảng 30% cổ phiếu, nâng mức sở hữu của nước ngoài đến 49%. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân hàng và hoạt động của ngân hàng, tạo điều kiện cạnh tranh bình đẳng, đối xử bình đẳng giữa các loại hình ngân hàng. Tuy nhiên, không thể một sớm một chiều xoá bỏ hoặc giảm thiểu tới mức tối đa SHNN trong các ngân hàng. Tư nhân hoá nhanh chóng các ngân hàng ở các nước đang chuyển đổi khó có thể thành công, và SHNN ở mức độ nhất định có thể là cần thiết. Tư nhân hoá ngân hàng cần thực hiện đi đôi với cải thiện cơ sở hạ tầng tài chính và môi trường điều tiết. Tư nhân hoá nhanh có thể dẫn tới thất thoát tài sản Nhà nước vào một số tư nhân hay tư bản nước ngoài (như các nước Đông Âu gặp phải), có thể dẫn tới thất bại. Tuy nhiên, nếu trì hoãn quá lâu do những động cơ về chính trị thì cũng phải trả giá hoặc mất tác dụng của những cải cách trong lĩnh vực sản xuất vì sự chậm trễ cổ phần hoá các NHTMNN. Như vậy, vấn đề là cổ phần hoá đi liền với thận trọng vừa phải. Tóm lại, Chính phủ cần đối xử và chấp nhận các ngân hàng như những tổ chức hoàn toàn độc lập nhưng điều tiết, giám sát họ theo những cách thức để tạo ra những động cơ khuyến khích đúng đắn và phù hợp.