QUYỀN TỰ CHỦ VỀ VỐN VÀ TÀI SẢN CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

Căn cứ vào Luật doanh nghiệp Nhà nước ngày 20 tháng 4 năm 1995, việc ban hành Nghị định 59/CP ngày 3 tháng 10 năm 1996 về “Quy chế quản lý tài chính và hạch toán kinh doanh đối với doanh nghiệp Nhà nước” và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành khác là hết sức cần thiết nhằm cụ thể hoá hơn nữa tư tưởng của Luật doanh nghiệp nhà nước theo hướng phát huy và tăng cường quyền tự chủ của các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính. Nghị định và các văn bản hướng dẫn thi hành đã thực sự là một bước tiến mới và quan trọng nhằm tạo căn cứ pháp lý cho các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động theo những nguyên tắc và nguyên lý của cơ chế thị trường. (Tác giả viết bài này vào thời điểm Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 và Luật Doanh nghiệp năm 2005 chưa được ban hành – Civillawinfor) Tuy nhiên, khi khẳng định rằng, trong cơ chế thị trường, Nhà nước cần phải thoát ly khỏi sự can thiệp của mình vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp với tính cách là đại diện và chủ nhân của quyền lực công cộng và đặc biệt khi cần phải đảm bảo sự bình đẳng của các doanh nghiệp nhà nước với các loại hình doanh nghiệp khác trong thương trường và vì vậy, Luật doanh nghiệp nhà nước đã thừa nhận doanh nghiệp nhà nước là những pháp nhân và nhà nước sẽ trở về vị trí của chủ sởhữu của doanh nghiệp (người đầu tư vốn) thì tinh thần đó chưa được thể hiện rõ trong Nghị định 59/CP và các văn bản hướng dẫn thi hành.   Nhân việc Chính phủ sửa đổi Nghị định 59/CP, chúng tôi xin bàn về một số vấn đề liên quan mang tính nguyên tắc như sau: 1. Trước, hết phải khẳng định rằng, theo lý thuyết chung và cũng được thể hiện trong pháp luật hiện hành (Điều 94-Bộ luật dân sự) thì pháp nhân phải có tài sản riêng, tồn tại độc lập và tách bạch với phần tài sản còn lại của chủ sở hữu pháp nhân mà trong trường hợp này là Nhà nước. Đây là tiền đề kinh tế và pháp lý đầu tiên và quan trọng nhất để pháp nhân doanh nghiệp Nhà nước có thể độc lập và tự chủ trong kinh doanh và có thể thực hiện quy chế trách nhiệm hữu hạn. Theo đó cần phải khẳng định dứt khoát là Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước là hai chủ thể pháp luật độc lập và mối quan hệ pháp lý giữa chúng là mối quan hệ giống như mối quan hệ giữa thành viên công ty và công ty. Bởi vì, thực chất, doanh nghiệp Nhà nước là công ty trách nhiệm hữu hạn một chủ. Như vậy, nếu xem xét vấn đề theo nguyên lý về sở hữu thì khi pháp nhân doanh nghiệp Nhà nước được thành lập một cách chính thức về mặt pháp lý (tức là vào thời điểm thực hiện thủ tục đăng ký kinh doanh) thì không thể tiếp tục khẳng định rằng, tất cả những giá trị vật chất mà Nhà nước đã cam kết và chuyển thành vốn điều lệ của doanh nghiệp Nhà nước tiếp tục còn là đối tượng của sở hữu Nhà nước (toàn dân). Việc Nhà nước (bất luận là trên thực tế được đại diện bởi cơ quan nào trong bộ máy Nhà nước) quyết định thành lập một doanh nghiệp sẽ hoạt động trên thương trường, nếu xét về phương diện vốn và tài sản, thực chất là hiện tượng Nhà nước xuất hiện trên thương trường với tính cách là nhà đầu tư vốn. Sẽ là không tưởng tượng nổi khi hành vi góp vốn của nhà đầu tư vào doanh nghiệp mà không làm thay đổi tình trạng pháp lý về sở hữu đối với toàn bộ số tài sản được biểu hiện trong phần vốn góp. Việcthay đổi tình trạng sở hữu tài sản thuộc vốn góp sẽ xuất hiện một cách rõ ràng và là một điều kiện tiên quyết để hình thành doanh nghiệp khi số tài sản đó thuộc phần vốn góp vào một doanh nghiệp được pháp luật thừa nhận là pháp nhân. Có lẽ cũng vì nguyên lý rất đơn giản và quan trọng đó nên dự thảo Luật doanh nghiệp đã thể hiện rất rõ nguyên tắc về việc chuyển quyền sở hữu tài sản góp vốn cho công ty (Điều 14, Dự thảo 11/2). Nếu không khẳng định và thiết kế một cơ chế pháp lý như vậy thì pháp nhân doanh nghiệp, trên thực tế và về pháp lý sẽ không bao giờ có điều kiện để tồn tại trên thương trường với tính cách là chủ thể pháp lý có khả năng tự chủ về tài chính và đặc biệt là có thể thực hiện được chế độ trách nhiệm hữu hạn của mình. Trong khi đó, theo thông lệ và theo pháp luật hiện hành thì pháp nhân phải thực hiện quy chế trách nhiệm hữu hạn. Vấn đề còn đặt ra sẽ là, sau khi đầu tư vốn để thành lập một pháp nhân thì chủ sở hữu phần vốn góp sẽ có vị trí pháp lý như thế nào trong mối quan hệ với pháp nhân doanh nghiệp? Như trên đã trình bầy, khi Nhà nước, với tính cách là người đầu tư vốn, cam kết trong điều lệ doanh nghiệp Nhà nước về việc tách một phần tài sản thuộc sở hữu của mình thành một thực thể độc lập (nguyên tắc tách bạch) để hình thành nên một pháp nhân doanh nghiệp Nhà nước thì lúc đó, Nhà nước cũng rút lui khỏi tư cách là chủ sở hữu thực thụ đối với những tài sản hình thành nên vốn điều lệ. Thay vào đó, trong mối quan hệ với doanh nghiệp, Nhà nước trở thành chủ sở hữu đối với doanh nghiệp Nhà nước (chứ không phải là đối với tài sản đã từng thuộc sở hữu Nhà nước được đưa vào vốn điều lệ của doanh nghiệp Nhà nước). Với tính cách là chủ sở hữu doanh nghiệp, Nhà nước, và cụ thể là cơ quan quyết định cấp vốn thành lập doanh nghiệp Nhà nước có đầy đủ các quyền năng của chủ sở hữu đối với đối tượng của quyền sở hữu là doanh nghiệp với tính cách là một pháp nhân. Lúc đó, Nhà nước, cũng như các thành viên công ty, cũng thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với “tài sản” thuộc sở hữu của mình giống như như đối với các tài sản khác thuộc sở hữu Nhà nước. Những quyền năng đó, về căn bản đã được cụ thể hoá trong Luật doanh nghiệp Nhà nước. Đó là những quyền như: - Thành lập, phân chia, sáp nhập, giải thể và để cho phá sản doanh nghiệp Nhà nước; - ấn định điều lệ doanh nghiệp với tính cách là “Hiến pháp” của doanh nghiệp; - Chỉ định bộ máy quản lý doanh nghiệp; - Quyết định tăng giảm vốn điều lệ và thay đổi lĩnh vực kinh doanh; - Thu lợi tức từ doanh nghiệp; - Kiểm tra, kiểm soát các hoạt động của doanh nghiệp; - v.v… Trong khi đó, pháp nhân doanh nghiệp Nhà nước, trong mối quan hệ với các đối tác cũng như đối với Nhà nước, về những vấn đề liên quan đến tài sản thuộc vốn góp, cần phải được thừa nhận là chủ sở hữu đối với những tài sản đó. Trên thực tế, pháp luật của chúng ta cũng đã gián tiếp thừa nhận điều đó. điều này thể hiện trước hết là ở chỗ: Thứ nhất, nói chung, pháp luật hiện hành về doanh nghiệp Nhà nước đều khẳng định rằng, doanh nghiệp Nhà nước có thể đem tài sản của mình làm vật thế chấp cho các khoản vay. Trong khi đó, Bộ luật dân sự đã coi thế chấp là việc dùng bất động sảnthuộc sở hữu của mình làm vật đảm bảo cho các khoản vay. ở đây, chủ thể độc lập của quan hệ vay là pháp nhân doanh nghiệp Nhà nước và vì vậy, nếu suy luận ngược lại thì được phép hiểu rằng doanh nghiệp Nhà nước là chủ sở hữu đối với những tài sản đó. Thứ hai, doanh nghiệp Nhà nước là chủ thể pháp lý độc lập, nhân danh chính mình chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình bằng số tài sản vốn góp (equity). Nếu vẫn tiếp tục coi số tài sản này thuộc sở hữu của Nhà nước thì sẽ không còn bất kỳ một điều kiện về vật chất nào để đảm bảo cho các chủ nợ của doanh nghiệp trước các nguy cơ rủi ro trên thương trường. Bởi vì, về mặt pháp lý các bạn hàng của doanh nghiệp Nhà nước không thiết lập quan hệ pháp lý với Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước cũng không hoạt đông dưới sự “uỷ quyền” của Nhà nước. Hơn thế nữa, khi doanh nghiệp Nhà nước có nguy cơ phá sản hay bị tuyên bố là phá sản, (mà điều này có thể xảy ra theo những quy định của Luật phá sản doanh nghiệp) thì khi đó “tài sản phá sản” sẽ không còn là niềm hy vọng cuối cùng của các chủ nợ. Bởi lẽ, theo lẽ thông thường, nếu những tài sản đó thuộc sở hữu Nhà nước thì quyền định đoạt luôn thuộc về Nhà nước và tổ thanh lý tài sản sẽ chẳng có con đường pháp lý nào để phát mại tài sản của Nhà nước, trong khi Nhà nước hoàn toàn không tham gia quan hệ nợ nần. Theo cách thức đó, để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ nợ thì chỉ còn cách là Nhà nước phải luôn đứng ra làm người bảo lãnh cho các doanh nghiệp của mình và như vậy, doanh nghiệp Nhà nước không còn là pháp nhân và việc Nhà nước lại đứng ra bảo trợ cho mọi hoạt động của các doanh nghiệp sẽ không phù hợp với đường lối và chính sách cải cách khu vực kinh tế quốc doanh. Thực ra, việc thừa nhận doanh nghiệp là chủ sở hữu đối với những tài sản thuộc vốn điều lệ cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì đây cũng chỉ là loại sở hữu phái sinh và và sự tồn tại của nó luôn gắn với mục đích nhất định. Trước hết, đây là loại sở hữu phái sinh trực tiếp từ sở hữu vốn (sở hữu Nhà nước), được hình thành thông qua hành vi góp vốn để hình thành nên vốn điều lệ của doanh nghiệp Nhà nước. Sở hữu vốn là hình thức sở hữu mang tính gián tiếp mà một sổ quốc gia khác, khoa học pháp lý gọi là sở hữu trái quyền hay sở hữu về mặt giá trị. Trong khi đó, sở hữu tài sản là sở hữu trực tiếp, sở hữu vật quyền hay sở hữu hiện vật. Điều đáng lưu ý là, giữa sở hữu trái quyền và sở hữu vật quyền thì pháp luật luôn ưu tiên việc thực hiện sở hữu vật quyền, hay nói khác đi, sở hữu vật quyền luôn phải được thực hiện trước sở hữu trái quyền. Điều này sẽ góp phần cắt nghĩa một hiện tượng là, khi pháp nhân doanh nghiệp bị tuyên bố là phá sản thì điều trước tiên là phải hiện kim mọi “tài sản phá sản” để thanh toán các khoản nợ mà chủ sở hữu của pháp nhân không được phép can thiệp hay ngăn cản. Chỉ đến khi giá trị “tài sản phá sản” lớn hơn các khoản nợ phải thanh toán mà sau khi đã thanh toán hết các khoản nợ và pháp phân bị cưỡng bức giải thể thì phần còn lại mới thuộc sở hữu của chủ doanh nghiệp hay được chia lại cho các thành viên công ty theo tỷ lệ phần vốn góp. Cũng chỉ vào lúc này, Điều 8 khoản 1 của Luật công ty (1990) mới đúng với thực tế. Mặt khác, trong khi thực hiện các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt những tài sản của mình, pháp nhân doanh nghiệp Nhà nước chỉ có thể xử sự trong một phạm vi nhất định. Phạm vi đó được giới hạn bởi điều lệ doanh nghiệp, nội dung đăng ký kinh doanh, sự kiểm soát của chủ sở hữu pháp nhân cũng như thương trường và suy cho cùng là thẩm quyền chính đáng của chủ sở hữu. Bởi lẽ đơn giản là, thực tế cũng như pháp lý đều không thừa nhận tính tuyệt đối của việc thực thi quyền sở hữu mà về vấn đề này, gần đây khoa học pháp lý đã phát hiện khái niệm “dịch quyền”. 2. Theo lý thuyết đơn giản trên đây, xuất phát từ hiện trạng thực tế và pháp lý của các doanh nghiệp Nhà nước đang còn có một vấn đề mà pháp luật hiện hành về doanh nghiệp Nhà nước đang bỏ ngỏ, hay chính xác hơn là chưa được quy định rõ. Đó là vấn đề về quyền và nghĩa vụ qua lại của Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước liên quan đến quá trình hình thành và vận động của vốn điều lệ của doanh nghiệp. Như trên đã trình bầy, khi khẳng định doanh nghiệp Nhà nước là pháp nhân thì quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước được thiết lập hoàn toàn không có gì khác mối quan hệ giữa thành viên công ty (đối vốn) và công ty. Theo đó, Nhà nước có nghĩa vụ phải cung cấp đủ số vốn cho doanh nghiệp như đã được ghi nhận trong điều lệ và nội dung đăng ký kinh doanh. Việc chủ sở hữu pháp nhân, vì lý do nào đó chưa đáp ứng đầy đủ như đã cam kết toàn bộ số vốn điều lệ sẽ không nhất thiết phải là “nguy cơ” pháp lý cho doanh nghiệp hay bạn hàng của doanh nghiệp. Bởi lẽ, trong trường hợp như vậy giữa Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước sẽ hình thành một trái vụ mà theo đó, Nhà nước sẽ là con nợ của doanh nghiệp với số nợ đúng bằng phần vốn mà Nhà nước chưa góp. Như vậy, về mặt pháp lý, phải thấy rằng, doanh nghiệp Nhà nước luôn có đủ số vốn điều lệ và vì thế, trong quy chế pháp lý về tài chính, khái niệm “vốn thực có của doanh nghiệp Nhà nước” sẽ không phải là phạm trù pháp lý để hoạch định chế độ tài chính đối với doanh nghiệp, hay để phân biệt về mặt pháp lý mức độ của khả năng chịu trách nhiệm hữu hạn của pháp nhân. Nếu không coi phần thiếu hụt đó là khoản nợ thì điều đó có nghĩa rằng, một pháp nhân có vốn điều lệ thấp hơn vốn đăng ký và như thế, theo nhận thức chung, đó là một hành vi kinh doanh không trung thực hay theo cách nói ưu dùng gần đây là “gian lận thương mại”. Trong trường hợp doanh nghiệp Nhà nước chưa hội đủ được số vốn điều lệ như đã đăng ký mà lâm vào tình trạng phá sản và rồi bị tuyên bố là phá sản thì, theo nguyên lý về sự ưu tiên thực hiện sở hữu vật quyền, toàn bộ tài sản thuộc phần vốn góp thiếu hụt sẽ lập tức thuộc về “tài sản phá sản” để thanh toán trước các khoản nợ. Là con nợ đối với phần thiếu hụt, lúc đó Nhà nước buộc phải thực hiện nghĩa vụ trả nợ của mình như một trái chủ bình thường trong đời sống pháp lý. Tại đây khó có thể áp dụng nguyên tắc về quyền miễn trừ của Nhà nước trong quan hệ pháp lý vì trong trường hợp này, Nhà nước xuất hiện trên thương trường cũng không khác gì các nhà đầu tư khác vì mục đích lợi nhuận. ở một số quốc gia thuộc hệ thống Common Law, trong những trường hợp như vậy, pháp luật còn cho phép toà án liên hệ trực tiếp với “nhà đầu tư thiếu vốn” để thu hồi nợ mà không cần thông qua chủ nợ là pháp nhân phá sản. 3. Về lý thuyết, trong cơ cấu vốn của mỗi doanh nghiệp, thông thường về mặt pháp lý, người ta nói đến hai loại vốn: vốn góp (equity) và vốn vay (debt) hay vốn huy động. Người góp vốn để hình thành nên doanh nghiệp là chủ sở hữu doanh nghiệp và việc đầu tư đó nhằm mục đích kinh doanh tìm kiếm lợi tức còn người cấp vốn cho doanh nghiệp (vốn ngoại lai) trở thành chủ nợ của doanh nghiệp với hy vọng về những lãi xuất cho vay cố định mà không lệ thuộc vào hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp. Như vậy, về nguyên tắc các chủ nợ của doanh nghiệp không thể trở thành chủ sở hữu doanh nghiệp và vì thế, việc huy động vốn khó có thể làm thay đổi hình thức sở hữu doanh nghiệp. Tuy nhiên, tinh thần chung của toàn bộ hệ thống pháp luật về doanh nghiệp Nhà nước đều khẳng định về một nguyên tắc là việc huy động vốn ở doanh nghiệp Nhà nước không được làm thay đổi hình thức sở hữu doanh nghiệp. Về vấn đề này, xin có ý kiến như sau: Thông thường, vốn vay không tự nó trở thành vốn góp và chủ nợ của doanh nghiệp không mặc nhiên trở thành chủ sở hữu doanh nghiệp. Song có lẽ xuất phát từ tính năng động và phong phú của bản thân cơ chế thị trường và nhu cầu ngày càng cao của việc bảo vệ lợi ích hợp pháp của các chủ nợ cũng như với sức ép ngày càng lớn đối với nhu cầu vốn của các nhà sản xuất mà các thành viên tham gia thương trường đã thừa nhận một kiểu “chơi” đã trở thành thông lệ và được pháp luật ở các quốc gia khác ghi nhận. Theo cách thức đó, người cho vay có thể đặt điều kiện cho doanh nghiệp mà trong một bối cảnh nhất định nào đó, người cho vay có thể tham gia chi phối hoạt động của doanh nghiệp như chủ sở hữu doanh nghiệp trong khi không cần thiết phải chuyển số vốn huy động thành vốn góp. Một cách thức đơn giản và rõ ràng hơn nữa là việc chuyển vốn huy động thành vốn góp. Như vậy, chủ sở hữu trái quyền của những khoản vay sẽ mặc nhiên trở thành đồng sở hữu doanh nghiệp và hình thức sở hữu doanh nghiệp sẽ phải thay đổi. Đây là hình thức huy động vốn khá hấp dẫn và trước hết là đối với người cho vay. Trên thực tế, khi nói đến trái phiếu doanh nghiệp (trước hết áp dụng cho công ty cổ phần) chúng ta đã làm quen với loại trái phiếu chuyển đổi, là loại trái phiếu có thể chuyển thành cổ phiếu thường của doanh nghiệp. Hiện nay, doanh nghiệp Nhà nước cũng được phép phát hành trái phiếu nên khó có thể có lý do để loại trừ việc sử dụngloại trái phiếu chuyển đổi khi doanh ngiệp có nhu cầu huy động vốn. Nếu các nhà hoạch định chính sách và lập pháp tiếp tục kiên định với nguyên tắc hạn chế nêu trên thì, theo quan niệm của chúng tôi, đây cũng vẫn còn là một biểu hiện của việc hạn chế quyền tự chủ của doanh nghiệp, hạn chế khả năng huy động vốn của doanh nghiệp và việc thực hiện nhu cầu của người cho vay. ở một khía cạnh nào đó, điều này cũng thể hiện phần nào sự do dự trước cơ chế thị trường hiện đại./.