PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA – THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP

VĂN THANH 1. Mối quan hệ giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa Chính sách tiền tệ (CSTT) và chính sách tài khóa (CSTK) là hai công cụ quản lý kinh tế vĩ mô quan trọng, mỗi chính sách có mục tiêu riêng, nhưng đều cùng theo đuổi mục tiêu chung là tăng trưởng kinh tế bền vững và có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Nội dung cơ bản của CSTK là kiểm soát thu chi ngân sách do những khoản thu chi này có tác động trực tiếp đến tăng trưởng, lạm phát và nhiều chỉ số kinh tế vĩ mô khác. Vì thế, CSTK được coi là một trong những chính sách quan trọng đối với việc ổn định và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô, một CSTK vững mạnh sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và làm cơ sở để các doanh nghiệp đưa ra các quyết định đầu tư lớn. Trong mối quan hệ với giá cả, CSTK là một trong những nguyên nhân cơ bản của lạm phát, một sự nới lỏng CSTK đều gây áp lực tăng giá cả hàng hóa dịch vụ trên hai kênh là thúc đẩy tăng tổng cầu và tài trợ thâm hụt. CSTT là công cụ của NHTW để điều tiết quá trình cung ứng tiền, lãi suất và tín dụng, kết quả là chi phối dòng chu chuyển tiền và khối lượng tiền để đạt mục tiêu chính sách đề ra. Một CSTT nới lỏng sẽ làm tăng cung tiền, giảm lãi suất, qua đó thúc đẩy tăng tổng cầu và gây áp lực lạm phát nếu cung tiền tăng quá mức so với sản lượng tiềm năng. CSTK tác động đến CSTT trước hết qua kênh tài trợ thâm hụt ngân sách: Nếu thâm hụt ngân sách được tài trợ từ vay nước ngoài sẽ ảnh hưởng đến cán cân thanh toán, nếu tài trợ bằng cách vay từ NHTW thì sẽ làm tăng lượng tiền cung ứng và mặt bằng giá cả, nếu thâm hụt ngân sách được bù đắp bằng cách vay từ các NHTM thì nguồn vốn cho vay các khu vực kinh tế ngoài quốc doanh sẽ giảm, hạn chế năng lực đầu tư của các khu vực kinh tế này và ảnh hưởng xấu đến tốc độ tăng trưởng kinh tế. Ngoài ra, CSTK còn ảnh hưởng đến dòng vốn quốc tế và khả năng của NHTW trong việc kiểm soát luồng ngoại tệ, nếu chính sách thu chi ngân sách không hợp lý thì sẽ tác động tiêu cực đến hiệu quả phân bổ nguồn lực và làm tăng rủi ro liên quan đến dòng vốn quốc tế.   CSTT tác động đến CSTK tùy theo mức độ điều chỉnh các công cụ CSTT, một CSTT thắt chặt sẽ làm giảm đầu tư, khả năng thu thuế và nguồn thu ngân sách, một sự giảm giá nội tệ sẽ làm gia tăng khoản nợ Chính phủ bằng ngoại tệ qui đổi, nếu NHTW điều chỉnh tăng lãi suất thì giá trái phiếu Chính phủ sẽ giảm và ảnh hưởng đến khả năng cân đối ngân sách. Các khoản thu chi của Chính phủ được phản ánh rõ qua các giao dịch trên tài khoản kho bạc mở tại NHTW hoặc các NHTM, tiền gửi kho bạc tăng cao sẽ làm giảm nguồn vốn khả dụng của các NHTM, qua đó làm tăng lãi suất liên ngân hàng. Tiền gửi của Chính phủ tại NHTW chiếm tỉ trọng lớn trong tiền cơ bản, nên cũng là yếu tố quan trọng làm thay đổi tổng phương tiện thanh toán trong nền kinh tế, việc chuyển tiền hai chiều trên tài khoản của Chính phủ tại NHTW sẽ gây biến động đến tiền cơ bản. Đây là những yếu tố gây áp lực đến việc kiểm soát cung tiền và thực thi CSTT, việc kiểm soát cung tiền và lãi suất sẽ khó khăn hơn nếu một phần tiền gửi kho bạc được gửi tại các NHTM. Để hạn chế những tác động bất lợi giữa CSTK và CSTT, cả hai chính sách này phải nhất quán về mặt mục tiêu, phải tạo ra sự đồng bộ và bổ sung cho nhau trong quá trình thực thi. Khi bù đắp thâm hụt ngân sách, Bộ Tài chính có thể phát hành trái phiếu Chính phủ và NHTW mua vào, tạo thêm công cụ để điều tiết thị trường tiền tệ. Trong quá trình thực thi CSTK, việc tài trợ thâm hụt và các khoản thu chi lớn của Chính phủ phải có kế hoạch và được thông báo trước cho NHTW, giúp NHTW dự báo được diễn biến cung tiền để kịp thời điều chỉnh theo mục tiêu đề ra và đảm bảo hiệu quả của CSTT. Mối quan hệ giữa CSTT và CSTK cũng được chứng minh qua mô hình IS-LM. Theo mô hình này, tăng chi tiêu của Chính phủ có tác động làm tăng cung tiền, làm giảm lãi suất trên thị trường tiền tệ. Ngược lại, tăng thu thuế có tác động làm tăng lãi suất vì khi đó cung tiền giảm. Mô hình IS-LM giúp các nhà hoạch định chính sách điều chỉnh CSTT và CSTK, để có tác động thích hợp lên tổng cầu và lãi suất trong nền kinh tế. Bên cạnh đó, mô hình Timbergen của nhà kinh tế học cùng tên người Hà Lan có thể giúp các nhà hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô tìm kiếm được sự phối hợp hiệu quả giữa CSTT và CSTK. 2. Thực trạng phối hợp CSTT và CSTK tại Việt Nam Tại Việt Nam, việc phối hợp CSTT và CSTK đã có những chuyển biến tích cực, nhất là trong việc chỉ đạo điều hành giữa Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) và Bộ Tài chính, có sự phối hợp trong việc phát hành tín phiếu kho bạc, xác định lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ, Luật NHNN cũng đã qui định là không phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách, tiền gửi kho bạc phải gửi tại NHNN. Hàng năm, Quốc hội thông qua các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô chủ yếu và khống chế mức thâm hụt ngân sách trong tỉ lệ nhất định, việc chỉ đạo điều hành của Chính phủ cũng đảm bảo sự nhất quán giữa mục tiêu CSTT và CSTK. Tuy nhiên, trong chừng mực nào đó, còn thiếu sự phối hợp trong quá trình điều hành hai chính sách này, chưa có sự nhất quán giữa việc xác định lãi suất trái phiếu Chính phủ với chính sách lãi suất của NHNN. Bên cạnh đó, NHNN cũng không nắm được các khoản thu chi lớn của ngân sách nhà nước, nên bị động trong việc kiểm soát cung tiền trước tác động của các dòng tiền trong khu vực Chính phủ. Từ cuối năm 2007, kinh tế thế giới biến động mạnh và bước vào thời kỳ suy thoái, gây ra những bất ổn khó lường đối với nền kinh tế Việt Nam, thị trường tài chính trong nước chao đảo mạnh, đe dọa tính thanh khoản của hệ thống ngân hàng, lãi suất và tỉ giá biến động mạnh, lạm phát liên tục leo thang. Để ổn định thị trường, NHNN, Bộ Tài chính và các bộ, ngành đã có nhiều biện pháp can thiệp quyết liệt, kịp thời và có hiệu quả, từng bước giải quyết các vấn đề phát sinh. Từ tháng 6/2007 đến tháng 9/2008, NHNN đã thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt để chống lạm phát, nhưng CSTK vẫn duy trì mức bội chi như thường lệ, nỗ lực chống lạm phát vì thế không đạt được hiệu quả như mong đợi, mặc dù nguy cơ khủng hoảng bị đẩy lùi. Nói đúng hơn, trong khi CSTT thắt chặt thì CSTK lại nới lỏng, khiến áp lực lạm phát và lãi suất tăng. Khi đó, CSTK mới bắt đầu điều chỉnh theo hướng giảm tỉ lệ thâm hụt xuống dưới 3% GDP, cắt giảm 10% chi thường xuyên, v.v. Từ tháng 10/2008 đến nay, Chính phủ chủ trương nới lỏng CSTT và CSTK để hỗ trợ phục hồi kinh tế sau khủng hoảng. Đối với CSTT, NHNN đã điều chỉnh giảm lãi suất cơ bản để giảm mặt bằng lãi suất cho vay, đồng thời tăng cường nguồn vốn huy động, đáp ứng nhu cầu mở rộng tín dụng trong nền kinh tế. Đối với CSTK, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 30/NQ-CP ngày 11/12/2008 về những giải pháp cấp bách nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, bao gồm 5 nhóm giải pháp cơ bản, trong đó kích cầu kinh tế là một trong những giải pháp ưu tiên hàng đầu. Bên cạnh khoản 36.000 tỉ đồng trái phiếu Chính phủ và hàng loạt chính sách an sinh xã hội và phát triển hạ tầng nông thôn, miễn giảm một số loại thuế, hoãn thu hồi vốn đầu tư xây dựng cơ bản ứng trước 2009, phát hành trái phiếu Chính phủ bổ sung, …. Chính phủ đã dùng 1 tỉ USD từ dự trữ ngoại hối quốc gia để hỗ trợ giảm 4% lãi suất (thời hạn 8 tháng) và 20.000 tỉ đồng (thời hạn 24 tháng). Về vấn đề kích cầu, NHNN đã thực hiện đúng nguyên tắc với nhiều giải pháp thích hợp nhằm hướng các khoản vay đúng đối tượng, kiểm soát chặt chẽ việc cho vay hỗ trợ lãi suất và hạn chế rủi ro hệ thống. Nhờ đó, các tổ chức, cá nhân đã tiếp cận được vốn ngân hàng với chi phí thấp, giảm giá thành sản phẩm, duy trì sản xuất kinh doanh và việc làm, từng bước khắc phục khó khăn do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế thế giới. Tính đến ngày 26/11/2009, tổng dư nợ cho vay hỗ trợ lãi suất là 415.886,92 tỉ đồng. Tuy nhiên, với mức thâm hụt ngân sách khá cao để nới lỏng CSTT và CSTK, nguồn vốn trong nền kinh tế dường như đã bị cạn kiệt, có thể ảnh hưởng đến giá trị VND và gây áp lực tăng lãi suất, nhiều ngân hàng đã tăng lãi suất huy động đến sát trần qui định 10%, nhất là từ cuối tháng 10/2009, buộc NHNN phải quyết định tăng lãi suất cơ bản từ 7% lên 8%, bắt đầu có hiệu lực từ tháng 12/2009. Thực trạng CSTT và CSTK thời gian qua cho thấy, mặc dù hai chính sách này đã được tận dụng tối đa và phối hợp khá chặt chẽ, nhưng giới hạn chính sách đang cản trở những tác động tích cực và làm nảy sinh nhiều hệ lụy cho thời gian tới. Điều này cũng do CSTT linh hoạt hơn so với CSTK, việc thay đổi lượng tiền cung ứng sẽ làm thay đổi mức lãi suất và NHTW có thể tác động đến đầu tư, xuất khẩu ròng và tiêu dùng trong ngắn hạn. Trong đó, NHNN có thể sử dụng CSTT để điều chỉnh mức lạm phát, gây tác động lên năng suất lao động và tăng trưởng GDP tiềm năng trong dài hạn. Tuy nhiên, rất khó thay đổi CSTK do Chính phủ lập kế hoạch chi tiêu, thuế và thâm hụt ngân sách, kế hoạch ngân sách hàng năm do Quốc hội thông qua, điều này tạo ra sự lệch pha so với CSTT. Trong điều kiện Việt Nam, áp lực đối với ngân sách nhà nước tồn tại thường xuyên và có xu hướng tăng, cơ cấu và hiệu quả cũng như khả năng kiểm soát chi tiêu ngân sách nhà nước thể hiện các dấu hiệu thiếu bền vững do các khoản chi tiêu ngân sách không tạo ra nguồn thu trong tương lai, thậm chí gây sức ép cho chuỗi bội chi mới. Gói kích cầu trong thời gian qua đã có tác dụng loại trừ nguy cơ đổ vỡ dây chuyền trong khu vực doanh nghiệp và nền kinh tế không bị rơi vào suy thoái trầm trọng, nhưng xu hướng mở rộng chi tiêu công và các biện pháp nới lỏng kiểm soát tiền tệ kéo dài đang gặp phải cản trở lớn là hiệu quả đầu tư quá thấp với bằng chứng là chỉ số ICOR năm 2008 đã lên con số 8. Trên thực tế, nền kinh tế đứng trước nguy cơ của vòng xoáy lạm phát, nếu cứ tiếp tục kích cầu và thực hiện gói kích cầu thứ hai mà không có giải pháp dài hạn để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, đảm bảo nguồn trả nợ trong tương lai. 3. Một số giải pháp và kiến nghị CSTT và CSTK là hai bộ phận trọng yếu trong hệ thống chính sách kinh tế vĩ mô, hai chính sách này có mối quan hệ chặt chẽ đan xen và ảnh hưởng lẫn nhau trong quá trình hoạch định và thực thi. Để đảm bảo hiệu quả phối hợp giữa CSTT và CSTK, cần có sự thống nhất trong các chính sách nhằm đảm bảo mục tiêu chung, đồng thời cân nhắc tác động trái chiều của các chính sách, tăng cường trao đổi thông tin giữa Bộ Tài chính và NHNN để làm cơ sở xây dựng và thực thi các biện pháp chính sách một cách có hiệu quả và kịp thời. Đối với các gói kích cầu, cần tăng cường kiểm soát chất lượng các khoản tín dụng hỗ trợ lãi suất, kiểm soát tín dụng cho các mục tiêu kinh doanh chứng khoán và bất động sản. Cải cách cơ chế cấp phát ngân sách và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu, có biện pháp giảm thất thoát trong chi tiêu đối với các dự án và công trình lớn nhưng không hiệu quả, đảm bảo yêu cầu kiểm soát chi tiêu hiệu quả hơn là chỉ nhằm mục tiêu kiểm soát việc chấp hành chế độ. Có biện pháp quyết liệt về cải cách doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, đặc biệt là vốn ngân sách nhà nước. Rà soát lại hệ thống DNNN, xử lý kiên quyết các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ. Cần tính đến ảnh hưởng tiêu cực của chính sách vay nợ nước ngoài liên quan đến tỉ giá, hoạt động xuất khẩu và cán cân thương mại, không để ảnh hưởng xấu đến cán cân vãng lai và cán cân thanh toán.