LUẬT CHỨNG KHOÁN VIỆT NAM – TÌM HIỂU NHỮNG QUI ĐỊNH VỀ XỬ LÝ VI PHẠM

NGUYỄN VIỆT HẰNG Dự án Luật Chứng khoán đã được Quốc hội xem xét và thông qua ngay trong một kỳ họp (tháng 5/2006). Luật Chứng khoán ban hành sẽ đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thị trường, đảm bảo duy trì một thị trường công bằng, công khai minh bạch bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư. Để điều chỉnh hoạt động của thị trường bên cạnh những quy định liên quan đến các lĩnh vực như: hoạt động phát hành, kinh doanh, giao dịch chứng khoán… thì một trong những nét đặc thù của Luật Chứng khoán là việc xử lý vi phạm đã được cụ thể hóa ngay trong Luật. Và đây cũng là vấn đề mới mà từ trước đến nay chưa có trong truyền thống lập pháp của Việt Nam. Trong phạm vi bài viết này tác giả đã đề cập đến một số nội dung quy định xử lý vi phạm trong Luật Chứng khoán. Kinh nghiệm các nước và thực tiễn Việt Nam Xử lý vi phạm là một trong những yêu cầu đặc biệt quan trọng để duy trì một TTCK minh bạch (điều kiện tiên quyết để tạo nên sự thành công của thị trường), từ việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới cho thấy: phần lớn Luật Chứng khoán đều dành một chương để quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, mỗi nước cũng có những cách thức quy định khác nhau về xử lý vi phạm như: Quy định ngay chế tài phạt tiền, phạt tù trong Luật Chứng khoán (Mỹ, Nhật, Thái Lan…); Quy định chế tài phạt tiền trong Luật Chứng khoán, còn phạt tù được quy định trong Luật Hình sự (Trung Quốc); hay Chế tài phạt tiền (phạt hành chính) được quy định trong một văn bản riêng, còn chế tài phạt tù được quy định trong Bộ luật Hình sự.   Khác với quy định của một số nước, tại Việt Nam các vấn đề về xử lý hành chính được quy định trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính chung và các Nghị định hướng dẫn thi hành trong từng lĩnh vực. Ví dụ, trong hoạt động chứng khoán thì có Nghị định số 161/2004/NĐ-CP ngày 7/9/2004 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK. Một là, trong hoạt động phát hành Luật nhiều nước thường quy định ngay chế tài phạt tiền hoặc phạt tù trong Luật Chứng khoán. Với hành vi phát hành không phép, đó là việc phát hành chứng khoán ra công chúng mà không có sự phê chuẩn của cơ quan có thẩm quyền, pháp luật các nước thường xử lý rất nghiêm. Đây có thể là một trong những biện pháp đầu tiên mà các nhà quản lý thì trường áp dụng nhằm tạo một thị trường an toàn, công bằng và bảo vệ nhà đầu tư. Tại Việt Nam, để đảm bảo bảo quy trình đăng ký được thực hiện đúng quy định, Nghị định 161 đã đặt ra mức xử phạt hành chính 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng với các hành vi vi phạm như: hồ sơ đăng ký phát hành chứng khoán ra công chúng gửi ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) có thông tin sai lệch hoặc che dấu sự thật; sử dụng thông tin ngoài bản cáo bạch để thăm dò thị trường trước khi được phép phát hành chứng khoán ra công chúng; phân phối chứng khoán trước khi thực hiện việc công bố phát hành; phát hành chứng khoán ra công chúng không theo đúng nội dung đăng ký phát hành về chủng loại chứng khoán, thời hạn phát hành, khối lượng tối thiểu theo quy định;… Phạt từ 20.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng với mỗi tổ chức phát hành, tổ chức tư vấn phát hành, tổ chức kiểm toán tham gia soạn thảo hồ sơ phát hành chứng khoán ra công chúng có sự giả tạo trong hồ sơ đăng ký phát hành. Phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 70.000.000 đồng với tổ chức phát hành, tổ chức bảo lãnh phát hành khi có hành vi vi phạm như: phát hành chứng khoán ra công chúng khi chưa có giấy chứng nhận đăng ký phát hành chứng khoán; thực hiện bảo lãnh phát hành chứng khoán ra công chúng khi chưa được cấp phép đối với loại hình kinh doanh bảo lãnh phát hành… Như vậy, theo các quy định nêu trên, bất cứ tổ chức nào có chứng khoán phát hành ra công chúng đều phải đăng ký với UBCKNN, nếu không có thể bị xử lý vi phạm. Cũng như các nước, luật pháp Việt Nam đưa ra các chế tài hành chính (phạt tiền) tương đối cụ thể về hoạt động phát hành chứng khoán ra công chúng, đối với việc xử lý hình sự thì như thế nào? Thực tế với hành vi phát hành chứng khoán ra công chúng khi chưa đăng ký với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khó có thể xử lý hình sự về một tội danh cụ thể. Theo quy định của chương XVI về các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế thì có thể xem xét vận dụng Điều 159 (Tội kinh doanh trái phép) hay Điều 165 (Tội cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng) để áp dụng. Tuy nhiên, nghiên cứu các yếu tố cấu thành thì rất khó áp dụng, cụ thể là: - Tội kinh doanh trái phép chỉ áp dụng trong trường hợp kinh doanh không đăng ký, kinh doanh không đúng nội dung đã đăng ký hoặc kinh doanh không có giấy phép riêng trong trường hợp pháp luật quy định phải có giấy phép. Điều này có thể hiểu là doanh nghiệp đã kinh doanh những ngành nghề mà không đăng ký với cơ quan có thẩm quyền; - Tội cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng chỉ áp dụng với người lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý làm trái quy định của Nhà nước gây thiệt hại… Như vậy, theo quy định của các loại tội này khó có thể áp dụng để xử lý hình sự về hành vi phát hành chứng khoán ra công chúng mà không đăng ký với UBCKNN vì: Việc phát hành chứng khoán không phải là một ngành nghề kinh doanh nên không áp dụng được Điều 159. Ngoài ra, nếu việc phát hành do Đại hội cổ đông nhất trí thông qua và vì lợi ích chung của doanh nghiệp thì việc phát hành chưa đăng ký cũng không thể xử lý theo Điều 165. Hai là, trong hoạt động kinh doanh chứng khoán Việt Nam, các hành vi vi phạm bị xử lý hành chính về lĩnh vực này được quy định như: hoạt động kinh doanh khi chưa được cấp phép, cho mượn, cho thuê chuyển nhượng giấy phép, tẩy xoá, sửa chữa, tách, nhập, đóng mở chi nhánh, văn phòng đại diện,… mà không được UBCKNN chấp thuận có thể bị phạt từ 20 đến 50 triệu đồng. Theo Nghị định 144, đối với hoạt động kinh doanh chứng khoán, bên cạnh việc đăng ký thành lập theo những nghiệp vụ mà công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn lựa chọn, các công ty này bắt buộc phải có giấy phép hoạt động do UBCKNN cấp. Để được cấp giấy phép hoạt động, ngoài những điều kiện về cơ sở vật chất, về cá nhân tham gia thành lập công ty, đòi hỏi nguồn vốn pháp định với từng nghiệp vụ cụ thể: môi giới chứng khoán là 3 tỷ đồng, tự doanh chứng khoán là 12 tỷ đồng, quản lý danh mục đầu tư chứng khoán là 3 tỷ đồng, bảo lãnh phát hành chứng khoán là 22 tỷ đồng, tư vấn tài chính và đầu tư chứng khoán là 3 tỷ đồng. Bộ luật Hình sự thì quy định, tùy theo mức độ vi phạm, cá nhân có hành vi đó có thể bị phạt tiền hoặc phạt tù. Tuy nhiên, xét các yếu tố cấu thành của loại tội này có những quy định rất khó áp dụng, nhất là trong hoạt động chứng khoán. Đơn cử như: hàng phạm pháp có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên thì có thể bị phạt tù từ 3 tháng đến 2 năm. Nếu trong hoạt động môi giới hoặc tư vấn đầu tư thì hàng phạm pháp được xác định dựa trên cơ sở nào? Nếu dựa vào giá trị giao dịch đã môi giới hoặc tư vấn thì mức xử phạt như vậy có hợp lý không? (mức 300 triệu đồng trong hoạt động này không phải là lớn). Nếu dựa vào mức độ thu lời bất chính thì mức độ bao nhiều có thể xử lý hình sự. Thực tế luật cũng chỉ nêu chung chung là “thu lời bất chính lớn” thì có thể xử lý hình sự. Ba là, trong hoạt động giao dịch trên thị trường Tại Việt Nam, khác với việc xử lý vi phạm về phát hành, kinh doanh chứng khoán thường áp dụng xử phạt hành chính với tổ chức vi phạm, đối với các vi phạm liên quan đến giao dịch chứng khoán thì việc xử lý liên quan rất nhiều đến cá nhân vi phạm. Cụ thể trong Nghị định 161 quy định rất rõ trong Mục III chương II như sau: - Phạt tiền từ 10 triệu đến 20 triệu đồng đối với cá nhân tổ chức thực hiện một trong những hành vi vi phạm: pháp nhân lấy danh nghĩa cá nhân mở tài khoản để mua bán chứng khoán; tổ chức cá nhân thực hiện ký quỹ tiền mua chứng khoán không đúng quy định; thành viên HĐQT, ban giám đốc, kế toán trưởng, kiểm soát viên của CtyNY và người có liên quan thực hiện hành vi giao dịch cổ phiếu của chính CtyNY mà không báo cáo cho Trung tâm Giao dịch Chứng khoán, Sở Giao dịch Chứng khoán trước 10 ngày khi thực hiện; - Mức phạt có thể tăng lên từ 50 triệu đến 70 triệu đồng với những cá nhân tổ chức có hành vi giao dịch nội gián hay lũng đoạn thị trường. Đây là những hành vi vi phạm đặc thù trong hoạt động chứng khoán, chúng chỉ xuất hiện khi thị trường chính thức đi vào hoạt động và nó có thể biểu hiện dưới các hình thức như: sử dụng thông tin nội bộ hoặc tiết lộ, cung cấp thông tin nội bộ hoặc tư vấn cho người khác để mua bán chứng khoán cho chính mình hoặc cho bên thứ ba; giao dịch chứng khoán mà không thay đổi quyền sở hữu chứng khoán; thông đồng để thực hiện việc mua bán chứng khoán nhằm tạo cung cầu giả tạo; tham gia lôi kéo người khác liên tục mua, bán thao túng giá chứng khoán; tạo dựng truyền bá thông tin sai lệch khiến người khác hiểu sai về tình hình tài chính, tình hình hoạt động của tổ chức phát hành, tổ chức niêm yết và hiểu sai lệch về giá chứng khoán; tạo dựng truyền bá thông tin sai sự thật gây ảnh hưởng làm tăng, giảm, kìm giá hoặc làm cho giá chứng khoán dao động bất thường trên thị trường; bán chứng khoán dưới mọi hình thức khi không sở hữu chứng khoán vào thời điểm giao dịch. Về các vi phạm trong hoạt động giao dịch trên thị trường, nếu căn cứ vào các quy định hiện hành của Bộ luật Hình sự để xem xét vận dụng, thì một số tội danh sau có thể thử nghiên cứu áp dụng như: tội đầu cơ, hay tội quảng cáo gian dối. Tội đầu cơ, quy định: Người nào lợi dụng tình hình khan hiếm hoặc tạo ra sự khan hiếm giả tạo trong tình hình thiên tai, dịch bệnh, chiến tranh mua vét hàng hoá có số lượng lớn nhằm bán lại thu lời bất chính gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ 5 triệu đồng đến 50 triệu đồng hoặc phạt tù từ 6 tháng đến 5 năm. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau thì bị phạt tù từ 3 năm đến 10 năm: có tổ chức; lợi dụng chức vụ quyền hạn; lợi dụng danh nghĩa cơ quan tổ chức; hàng đầu cơ có số lượng rất lớn; thu lời bất chính lớn; gây hậu quả nghiêm trọng; tái phạm nguy hiểm. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ 8 năm đến 15 năm: hàng đầu cơ có số lượng đặc biệt lớn; thu lời bất chính đặc biệt lớn; gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 3 triệu đồng đến 30 triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ 1 năm đến 5 năm. Xét các yếu tố của hành vi lũng đoạn thị trường như: thông đồng trong giao dịch chứng khoán để thực hiện việc mua, bán chứng khoán nhằm tạo ra cung cầu giả tạo; giao dịch chứng khoán bằng hình thức cấu kết, lôi kéo người khác liên tục mua, bán để thao túng giá chứng khoán; kết hợp hoặc sử dụng các phương pháp giao dịch khác để thao túng giá chứng khoán;… thì có thể xem xét loại tội danh để áp dụng. Tuy nhiên, khi áp dụng cần phải đảm bảo các yếu tố như: về mặt chủ quan là tạo ra sự khan hiếm giả tạo; mua vét hàng hoá có số lượng lớn nhằm bán lại thu lời bất chính;… về mặt khách quan là xảy ra trong tình hình thiên tai, dịch bệnh, chiến tranh,… và hậu quả gây ra phải nghiêm trọng. Như vậy khó có thể áp dụng loại tội danh này để xử lý, hơn nữa trong hoạt động kinh doanh chứng khoán do có những đặc thù riêng nếu không có yếu tố đầu cơ chứng khoán thì khó đảm bảo tính sôi động của thị trường. Tội quảng cáo gian dối. Trong hoạt động chứng khoán, việc xử phạt vi phạm hành chính đã được pháp luật Việt Nam quy định hình thức xử phạt với các hành vi như: tạo dựng truyền bá thông tin sai lệch khiến người khác hiểu sai về tình hình tài chính, tình hình hoạt động của tổ chức phát hành, tổ chức niêm yết và hiểu sai lệch về giá chứng khoán; tạo dựng truyền bá thông tin sai sự thật gây ảnh hưởng làm tăng, giảm, kìm giá hoặc làm cho giá chứng khoán dao động bất thường trên thị trường…Vậy các quan hệ phát sinh trong các hoạt động này có thể coi là những quan hệ về hàng hoá, dịch vụ được không? theo tác giả chưa hẳn là đồng nhất. Xét về mặt khách quan của tội phạm, thì phải gây hậu quả nghiêm trọng thì mới coi là tội phạm, vấn đề định lượng thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng với loại tội này trong hoạt động chứng khoán là rất khó thực hiện và không thể định lượng được. Do vậy, theo chúng tôi trước mắt Bộ luật Hình sự chưa có quy định thì có thể vận dụng loại tội này để xử lý, nhưng trong quá trình bổ sung, chỉnh sửa Bộ luật này thì nên quy định đây là một loại tội mới về truyền bá thông tin sai sự thật nhằm mục đích vụ lợi. Một số nhận định

Thứ nhất, về xử lý hành chính

  Xuất phát từ thực tế hoạt động của thị trường và tham khảo kinh nghiệm của một số nước, Luật Chứng khoán Việt Nam có lẽ là một trong những Luật đầu tiên đi tiên phong đưa các chế tài hành chính vào ngay trong luật, cách quy định này phần nào đã đáp ứng được yêu cầu của thị trường và có tác dụng tích cực trong việc ngăn ngừa vi phạm. Mức phạt đã có những thay đổi và ở một góc độ nào đó có thể vượt mức phạt tối đa mà Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã quy định. Ví dụ: Trong hoạt động phát hành, Luật quy định phạt từ 1% đến 5% tổng số tiền đã huy động trái pháp luật, hay các vi phạm về tổ chức giao dịch thị trường thì mức phạt là từ 1 đến 5 lần khoản thu phi pháp… Thứ hai, về xử lý hình sự Theo quy định của pháp luật hiện hành và truyền thống lập pháp Việt Nam khó có thể đưa chế tài hình sự vào luật chuyên ngành vì vậy đặt ra yêu cầu phải sửa đổi bổ sung Bộ luật Hình sự: - Với hoạt động phát hành chứng khoán ra công chúng, khó có thể áp dụng loại tội kinh doanh trái phép để xử lý hình sự với các hành vi phát hành ra công chúng mà không đăng ký với UBCKNN, mặc dù hành vi này xét ở một mức độ nhất định là gây ảnh hưởng lớn tới thị trường và ảnh hưởng nhiều đến lợi ích của nhà đầu tư, vì vậy theo chúng tôi nên bổ sung loại tội này vào Bộ luật Hình sự; - Với hoạt động kinh doanh chứng khoán, việc áp dụng loại tội kinh doanh trái phép để xử lý trong lĩnh vực chứng khoán đòi hỏi phải mở rộng các yếu tố cấu thành tội phạm. Về mặt khách thể, cần quy định cả những quan hệ xã hội xuất phát từ hoạt động môi giới, hoạt động tư vấn để thu lời. Về mặt khách quan, cần quy định các yếu tố như: gây hậu quả như thế nào thì có thể xử lý về mặt hình sự…; - Với các vi phạm liên quan đến hoạt động giao dịch, bên cạnh đề xuất phải bổ sung vào Bộ luật Hình sự các loại tội danh đặc thù của ngành chứng khoán như giao dịch nội gián, lũng đoạn thị trường,… thì một số tội danh khác theo chúng tôi cũng nên xem lại, nhất là trong điều kiện của nền kinh tế thị trường hiện nay thì những loại tội này không còn phù hợp nữa đặc biệt là trong hoạt động trên TTCK như tội “đầu cơ”. Như vậy vấn đề quy định về xử lý vi phạm trong hoạt động chứng khoán đã có những bước đột phá trong cách thức quy định. Nhiều chế tài hành chính đã được quy định ngay trong luật chuyên ngành. Tuy nhiên, vấn đề xử lý trách nhiệm hình sự đã đặt ra yêu cầu phải nhanh chóng sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự để đáp ứng yêu cầu của thị trường. Mặt khác, chúng ta cũng có thể nghiên cứu kinh nghiệm lập pháp của nhiều nước, quy định ngay chế tài phạt tù vào luật chuyên ngành, còn các quy định chung vẫn áp Bộ luật Hình sự./