KHÁI QUÁT VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ QUỐC GIA CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VIỆT NAM

TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN – KHOA PHÁP LUẬT KINH TẾ – ĐHL HÀ NỘI Trong bất kì cơ chế kinh tế nào, chính sách tiền tệ quốc gia cũng được coi là một trong những vấn đề trọng tâm, cốt lõi của chính sách kinh tế – xã hội và thường có ảnh hưởng trực tiếp đến sự tăng trưởng hay suy thoái của nền kinh tế một đất nước. Trên phương diện lí luận, một chính sách tiền tệ quốc gia được hoạch định đúng đắn và thực hiện hiệu quả bao giờ cũng phụ thuộc một phần quan trọng vào cơ chế pháp lí được sử dụng để thực hiện chính sách đó. Bài viết này xin đề cập khái quát về vấn đề cơ chế pháp lí thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia ở Việt Nam trong điều kiện nền kinh tế thị trường hiện nay, với mong muốn góp phần làm sáng tỏ vị trí, vai trò của pháp luật đối với tiến trình phát triển kinh tế nói chung và hoạt động ngân hàng nói riêng.   1. Chính sách tiền tệ quốc gia với vai trò của Ngân hàng trung ương Đã từ lâu, chính sách tiền tệ quốc gia vốn được xem như một vấn đề quan trọng và phức tạp bậc nhất trong hệ thống chính sách kinh tế của một nước. Những hậu quả nặng nề do cuộc khủng hoảng tài chính, tiền tệ ở khu vực Đông Nam á trong thời gian vừa qua là bằng chứng hùng hồn chứng minh điều đó. ở Việt Nam, từ khi nền kinh tế chuyển đổi sang cơ chế thị trường thì chính sách tiền tệ quốc gia được quan tâm nghiên cứu và có nhiều ý kiến khác nhau tranh luận xung quanh vấn đề khái niệm chính sách tiền tệ quốc gia cũng như vấn đề khái niệm này thuộc phạm trù kinh tế hay pháp lí. Chính sách tiền tệ quốc gia được hiểu là tổng thể những cách thức, biện pháp mà Nhà nước (thông qua Ngân hàng trung ương) sử dụng trên cơ sở được thể chế hoá bằng pháp luật nhằm điều hòa khối cung tiền tệ trong lưu thông sao cho phù hợp với nhu cầu về tiền tệ của xã hội trong giai đoạn nhất định. Nói như vậy có nghĩa rằng chính sách tiền tệ quốc gia đồng nghĩa với chính sách bình ổn sức mua (hay giá trị) của đồng tiền nội địa. Trên bình diện lí thuyết, chính sách tiền tệ quốc gia không phải là khái niệm pháp lí thuần tuý mà ngoài ý nghĩa pháp lí, thuật ngữ này còn bao hàm nội dung kinh tế sâu sắc. Sở dĩ có thể nói như vậy là vì xét về phương diện pháp lí, chính sách tiền tệ quốc gia là sự thể hiện tập trung ý chí của Nhà nước trong việc ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát và ý chí này được thể chế hoá bằng những quy tắc pháp lí cụ thể có giá trị bắt buộc thi hành. Còn về phương diện kinh tế, chính sách tiền tệ quốc gia lại phản ánh những nghiệp vụ kinh tế được thực hiện bởi Ngân hàng trung ương nhằm đạt tới những mục tiêu kinh tế như làm tăng hoặc giảm sức mua của đồng nội tệ trong từng thời điểm nhất định, trên cơ sở đó mà tác động tới hệ thống giá cả hàng hoá, dịch vụ và các hoạt động kinh tế khác trên thị trường. Như vậy, theo ý kiến chúng tôi, cần phải nhận thức rằng khái niệm chính sách tiền tệ quốc gia bao hàm nhân tố pháp lí quan trọng, đó là vai trò của pháp luật, với ý nghĩa vừa là hình thức pháp lí thể hiện chính sách tiền tệ quốc gia vừa là công cụ, phương tiện pháp lí để thực hiện chính sách này trên thực tế. Vì vậy, khi nghiên cứu chính sách tiền tệ quốc gia, ngoài việc tìm hiểu ranh giới thẩm quyền giữa Quốc hội, Chính phủ và Ngân hàng trung ương trong việc hoạch định và thực thi chính sách này, vấn đề cần được quan tâm xem xét thoả đáng là những cơ chế pháp lí nào sẽ được sử dụng để giúp Ngân hàng trung ương thực thi chính sách tiền tệ quốc gia một cách hữu hiệu. 2. Cơ chế pháp lí điều hành chính sách tiền tệ quốc gia của Ngân hàng trung ương trong nền kinh tế thị trường Trên nguyên tắc, việc hoạch định và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia như thế nào sẽ thuộc thẩm quyền của Ngân hàng trung ương nhưng việc thiết kế cơ chế pháp lí như thế nào để Ngân hàng trung ương vận hành chính sách tiền tệ quốc gia một cách hiệu quả lại là vấn đề thuộc thẩm quyền của nhà lập pháp. Theo dự liệu tại Điều 16 Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam, các công cụ có thể được sử dụng bởi Ngân hàng trung ương để thực thi chính sách tiền tệ quốc gia bao gồm: - Nghiệp vụ tái cấp vốn ; - Nghiệp vụ thị trường mở ; - Công cụ lãi suất, tỉ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc… Xét về mặt lí luận, vấn đề đặt ra là các công cụ nói trên được Ngân hàng trung ương sử dụng theo cơ chế pháp lí nào? Theo ý kiến chúng tôi, có hai cơ chế pháp lí để Ngân hàng trung ương sử dụng các công cụ kể trên trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia một cách hữu hiệu. - Một là, đối với công cụ tái cấp vốn, nghiệp vụ thị trường mở hay sự can thiệp bằng ngoại hối thì cơ chế pháp lí để thực hiện các công cụ này là cơ chế hợp đồng. Nói khác đi, hợp đồng chính là phương tiện pháp lí để Ngân hàng trung ương thực hiện việc đưa thêm tiền vào lưu thông hoặc rút bớt tiền khỏi lưu thông với mục tiêu điều hoà lưu thông tiền tệ. Chẳng hạn, khi cần thiết phải đưa thêm tiền vào lưu thông với mục đích làm tăng khối cung tiền tệ nhằm khắc phục hậu quả của tình trạng giảm phát thì Ngân hàng trung ương sẽ thực hiện việc cho vay ngắn hạn đối với các tổ chức tín dụng hoặc mua vào các giấy tờ có giá và ngoại hối bằng tiền dự trữ phát hành. Ngược lại, trong trường hợp cần phải rút bớt tiền khỏi lưu thông với mục tiêu đẩy lùi tình trạng lạm phát thì Ngân hàng trung ương sẽ chủ động phát hành tín phiếu ngân hàng nhà nước đối với các tổ chức tín dụng hoặc bán ra các loại giấy tờ có giá ngắn hạn mình đang sở hữu trên thị trường tiền tệ. Ngoài ra, trong trường hợp này, Ngân hàng trung ương còn có thể sử dụng cơ chế hợp đồng để bán ra các loại ngoại hối (bao gồm chủ yếu là vàng và ngoại tệ) trên thị trường ngoại hối nhằm can thiệp kịp thời đối với sức mua của đồng nội tệ. Tất cả những hành vi nói trên của Ngân hàng trung ương đều được thực hiện thông qua các hợp đồng giữa Ngân hàng trung ương với khách hàng (ví dụ, hợp đồng tái cấp vốn; hợp đồng mua bán ngoại hối và các giấy tờ có giá…). Cơ chế này cho phép Ngân hàng trung ương có khả năng điều hoà khối cung tiền tệ một cách khách quan, thực tế và linh hoạt, bởi lẽ, việc đưa thêm hoặc rút bớt tiền khỏi lưu thông của Ngân hàng trung ương thông qua những hợp đồng như vậy hoàn toàn xuất phát từ những đòi hỏi khách quan của thị trường. Thực tiễn hoạt động của Ngân hàng nhà nước Việt Nam trong điều kiện nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung đã chứng minh rằng cơ chế hợp đồng hầu như không được sử dụng để điều hoà lưu thông tiền tệ. Trong thời kì này, việc điều hòa khối cung tiền tệ của Ngân hàng nhà nước Việt Nam chủ yếu dựa vào phương châm sử dụng cơ chế hành chính mệnh lệnh, thông qua hình thức pháp lí là các quyết định hành chính được ban bố bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thay vì dự đoán những yêu cầu, đòi hỏi khách quan của thị trường để áp dụng chính những hình thức pháp lí vốn có của thị trường nhằm điều hoà khối cung tiền tệ. - Hai là, với công cụ lãi suất, tỉ giá hối đoái hay dự trữ bắt buộc thì cơ chế pháp lí để thực hiện những công cụ này là cơ chế định hướng bằng các quyết định hành chính.Nói khác đi, Nhà nước sử dụng các quyết định hành chính để gián tiếp tác động đến việc hình thành và thay đổi khối cung tiền tệ trong lưu thông sao cho phù hợp với nhu cầu về tiền tệ của xã hội trong từng giai đoạn nhất định. Chẳng hạn, khi nhu cầu xã hội đòi hỏi cần phải tăng khối cung tiền tệ trong lưu thông, nghĩa là phải đưa thêm tiền vào lưu thông thì Ngân hàng trung ương sẽ quyết định giảm lãi suất cơ bản và lãi suất tái cấp vốn để trên cơ sở đó hình thành hệ thống lãi suất kinh doanh của các tổ chức tín dụng trên thị trường. Quyết định này không chỉ có tác dụng làm “đóng băng” nhu cầu gửi tiền của khách hàng ở các tổ chức tín dụng mà còn có tác dụng kích thích nhu cầu vay vốn của khách hàng tại các tổ chức tín dụng. Nhờ thế mà Ngân hàng trung ương có thể cung ứng thêm tiền vào lưu thông một cách dễ dàng hơn thông qua việc cho vay tái cấp vốn đối với các tổ chức tín dụng. Ngoài ra, Ngân hàng trung ương còn có thể gián tiếp làm tăng khối cung tiền tệ trong lưu thông bằng cách quyết định giảm tỉ lệ dự trữ bắt buộc đối với các tổ chức tín dụng (số tiền mà tổ chức tín dụng bị bắt buộc phải gửi tại Ngân hàng nhà nước). Quyết định này có tác dụng mở rộng khả năng về vốn để tổ chức tín dụng tăng cường năng lực cấp tín dụng cho khách hàng đồng thời cũng góp phần khắc phục tình trạng giảm sút nguồn vốn huy động do quyết định giảm lãi suất (trong đó bao gồm cả lãi suất tiền gửi) của ngân hàng nhà nước gây ra. Sở dĩ nói rằng quyết định giảm tỉ lệ dự trữ bắt buộc của Ngân hàng trung ương đối với các tổ chức tín dụng sẽ gián tiếp góp phần làm tăng khối cung tiền tệ là bởi vì, khi Ngân hàng trung ương quyết định giảm mức dự trữ bắt buộc của tổ chức tín dụng gửi tại ngân hàng nhà nước xuống một mức độ nhất định thì điều đó có nghĩa rằng phần vốn thực tế mà tổ chức tín dụng được phép đưa vào kinh doanh sẽ tăng lên. Hành động này đồng nghĩa với việc khuyếch trương tín dụng và bành trướng khối cung tiền tệ trong lưu thông. Ngược lại, trong trường hợp cần đẩy lùi lạm phát, nghĩa là phải giảm khối cung tiền tệ trong lưu thông thì Ngân hàng trung ương sẽ quyết định tăng lãi suất cơ bản và lãi suất tái cấp vốn đối với tổ chức tín dụng. Quyết định này không những có tác dụng làm “đóng băng” nhu cầu vay vốn của khách hàng ở các tổ chức tín dụng cũng như nhu cầu vay vốn của các tổ chức tín dụng ở Ngân hàng trung ương mà còn có tác dụng kích thích nhu cầu gửi tiền của khách hàng tại các tổ chức tín dụng để hưởng lãi. Giải pháp này sẽ góp phần làm giảm đáng kể khối cung tiền tệ trong lưu thông nhờ sự kết hợp với việc bán ra các giấy tờ có giá hay ngoại hối của Ngân hàng trung ương trên thị trường tiền tệ hay thị trường ngoại hối. Ngoài ra, để góp phần làm giảm khối cung tiền tệ trong lưu thông, Ngân hàng trung ương còn có thể quyết định tăng tỉ lệ dự trữ bắt buộc đối với các tổ chức tín dụng nhằm thu hẹp khả năng cấp tín dụng của những doanh nghiệp này đối với khách hàng đồng thời có tác dụng phòng ngừa những hậu quả bất lợi sau này có thể xảy ra đối với các tổ chức tín dụng khi khách hàng gửi tiền đồng loạt rút tiền gửi trong cùng thời điểm. Bằng quyết định tăng mức dự trữ bắt buộc như trên đây, Ngân hàng trung ương đã báo hiệu rằng sẽ thực thi chính sách tiền tệ “thắt chặt” đối với nền kinh tế và xã hội, nhằm mục tiêu đẩy lùi tình trạng lạm phát đang cản trở tiến trình phát triển kinh tế đất nước. Ngoài những giải pháp trên đây nhằm đẩy lùi lạm phát thì việc Nhà nước mở cửa biên giới, nới lỏng thuế quan và tăng cường nhập khẩu các hàng hoá thiết yếu cho xã hội (trong khi năng lực sản xuất hàng hoá trong nước còn yếu kém) cũng được coi là giải pháp khá hữu hiệu có tác dụng “kích cầu” về tiền tệ của xã hội, nhờ đó mà giảm thiểu sự mất cân đối giữa khối cung và khối cầu tiền tệ trong lưu thông. Chúng tôi cho rằng, ngay cả khi thực hiện giải pháp này, Nhà nước cũng đã sử dụng đồng thời cả cơ chế hành chính (ví dụ, quyết định mở cửa biên giới và nới lỏng hàng rào thuế quan) lẫn cơ chế hợp đồng (ví dụ, xác lập và thực hiện các hợp đồng nhập khẩu hàng hoá thiết yếu cho xã hội). Tuy nhiên, cũng cần phải lưu ý rằng việc sử dụng độc lập mỗi công cụ kể trên để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia đều có thể gây ra những hậu quả bất lợi cho nền kinh tế. Chẳng hạn như việc Ngân hàng trung ương tăng hay giảm lãi suất hoặc tỉ lệ dự trữ bắt buộc đối với tổ chức tín dụng một cách bất ngờ, không có sự nghiên cứu và cân nhắc, tính toán thận trọng về khả năng chịu đựng của các tổ chức tín dụng thì rất có thể sẽ đưa các doanh nghiệp này lâm vào tình trạng rối ren hoặc bị khó khăn về tài chính, thậm chí phá sản. Vì vậy, vấn đề khó khăn nhất đối với Chính phủ và Ngân hàng trung ương trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia chính là khả năng sử dụng một cách sáng tạo, linh hoạt, uyển chuyển các công cụ kể trên như thế nào cho phù hợp với đặc điểm tình hình kinh tế-xã hội của đất nước trong từng giai đoạn. Thực tiễn hoạt động của Ngân hàng nhà nước Việt Nam trong những năm gần đây cùng với những thành tựu đáng kể trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia, kiểm soát lạm phát đã chứng minh rằng, việc Ngân hàng trung ương sử dụng phối hợp đồng thời cả hai cơ chế pháp lí nói trên để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia là hoàn toàn phù hợp với những yêu cầu, đòi hỏi khách quan của nền kinh tế thị trường. 3. Thực tiễn vận hành chính sách tiền tệ quốc gia của Ngân hàng trung ương trong những năm vừa qua và xu thế phát triển Kể từ khi hai pháp lệnh về ngân hàng được ban hành (năm 1990) và đặc biệt là với sự ra đời của hai đạo luật về ngân hàng năm 1997 (bao gồm Luật Ngân hàng nhà nước và Luật các tổ chức tín dụng), môi trường pháp lí cho hoạt động ngân hàng nói chung và hoạt động của Ngân hàng nhà nước nói riêng đã dần dần được cải thiện. Dựa trên cơ sở pháp lí là hai pháp lệnh về ngân hàng và gần đây là hai đạo luật ngân hàng, chính sách tiền tệ quốc gia của Ngân hàng trung ương đã và đang được vận hành khá trôi chảy và hiệu quả. Bằng chứng là việc Ngân hàng trung ương đã đẩy lùi lạm phát rất thành công trong những năm đầu của thập niên 90 và hiện nay chỉ số lạm phát vẫn tiếp tục được kiểm soát ở mức một con số, kể cả trong điều kiện có khủng hoảng tài chính, tiền tệ trong khu vực. Để có được những thành công đáng kể như trên đây, phải kể đến vai trò quan trọng của những công cụ pháp lí đã từng được Ngân hàng trung ương sử dụng trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia. Nếu loại trừ những nguyên nhân khác làm cho tình hình lạm phát tiền tệ trong nước đã từng được kiểm soát hiệu quả thì có thể dễ dàng nhận thấy rằng, việc Ngân hàng trung ương can thiệp bằng lãi suất và chính sách dự trữ bắt buộc khá linh hoạt, cùng với sự điều hành tỉ giá hối đoái theo nguyên tắc có kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước đã phần nào hạn chế được những tác động bất lợi của nền kinh tế thị trường đối với quá trình thực thi chính sách bình ổn sức mua của đồng nội tệ. Tuy vậy, công bằng mà xét thì những công cụ pháp lí mà Ngân hàng trung ương đã và đang sử dụng để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia trong những năm vừa qua chủ yếu vẫn là những công cụ mang tính chất hành chính. Chẳng hạn như việc ấn định lãi suất cơ bản hay ấn định và điều chỉnh tỉ lệ dự trữ bắt buộc đối với các tổ chức tín dụng, đặc biệt là chính sách ấn định tỉ giá hối đoái khá cứng rắn đã phần nào làm mất đi tính nhạy cảm của lãi suất hay tỉ giá hối đoái trong điều kiện nền kinh tế thị trường. Thực tiễn vận hành chính sách tiền tệ quốc gia ở Việt Nam trong những năm vừa qua cho thấy, mặc dù Ngân hàng trung ương đã bắt đầu vận dụng công cụ hợp đồng trong việc điều hoà lưu thông tiền tệ nhưng mức độ vận dụng còn hạn chế, chưa mạnh dạn phát huy những tác dụng to lớn của loại công cụ này. Cố nhiên, sự dè dặt và thận trọng trong việc vận dụng cơ chế hợp đồng vào mục đích điều hoà lưu thông tiền tệ có thể được giải thích bằng lí do chúng ta chưa có nhiều kinh nghiệm thực tiễn trong việc sử dụng cơ chế hợp đồng (chẳng hạn như hợp đồng tái cấp vốn, hợp đồng mua bán các giấy tờ có giá ngắn hạn…), hay lí do luật pháp về ngân hàng chưa ổn định, chưa có những văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật về ngân hàng… Trong tương lai, khi nền kinh tế đất nước đã phát triển đến trình độ cao hơn so với hiện nay thì xu thế tất yếu trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia sẽ là mở rộng và tăng cường áp dụng các công cụ pháp lí phi hành chính như hợp đồng chiết khấu, tái chiết khấu các giấy tờ có giá ngắn hạn giữa Ngân hàng trung ương với các ngân hàng thương mại, hợp đồng mua bán các giấy tờ có giá ngắn hạn trên thị trường tiền tệ, hợp đồng mua bán ngoại hối trên thị trường ngoại hối giữa Ngân hàng trung ương với các khách hàng… Ngoài ra, khi nền kinh tế Việt Nam đã ở trong tình trạng có khả năng cạnh tranh mạnh mẽ với các nền kinh tế khác trong khu vực hay ngoài khu vực, cùng với sự trưởng thành của bộ máy hành pháp về năng lực quản lí nền kinh tế thị trường thì việc nới lỏng dần chính sách lãi suất và chính sách điều hành tỉ giá hối đoái sẽ là một xu thế khách quan, phù hợp với quy luật phát triển kinh tế. Tuy nhiên, cũng cần phải nói thêm rằng khi xác định xu hướng phát triển của chính sách tiền tệ quốc gia trong tương lai, Ngân hàng trung ương không thể không lưu ý đến một nguyên tắc có tính đặc thù trong chiến lược phát triển kinh tế đất nước, đó là nguyên tắc xây dựng một nền kinh tế thị trường phát triển, có sự kiểm soát của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Việc tuân thủ nguyên tắc này không chỉ được đặt ra đối với quá trình thực thi chính sách tiền tệ quốc gia của Ngân hàng trung ương mà còn là yêu cầu có tính bắt buộc đối với quá trình thực thi các chính sách kinh tế khác của Nhà nước như chính sách tài chính và ngân sách, chính sách đầu tư, chính sách lao động và việc làm, chính sách ngân hàng và tín dụng… Những đòi hỏi khách quan của nền kinh tế thị trường hiện nay cũng như trong tương lai có được đáp ứng kịp thời và thoả đáng hay không, điều đó phụ thuộc một phần quan trọng vào những thay đổi đúng hướng trong chính sách tiền tệ quốc gia cũng như khả năng vận hành chính sách này của Ngân hàng trung ương trong tương lai./.