CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP TRONG WTO

Lời nói đầu Tổ chức Thương mại Quốc tế (WTO) chính thức ra đời kể từ ngày 1/1/1995 là kết quả của Vòng đàm phán Urugoay (1986-1995) với tiền thân là Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT 1947). WTO được coi như một thành công đặc biệt trong sự phát triển thương mại và pháp lý cuỗi thế kỷ XX với một hệ thống đồ sộ các hiệp định, thoả thuận, danh mục nhượng bộ thuế quan điều chỉnh các quyền và nghĩa vụ thương mại của các quốc gia thành viên. Với các mục tiêu đầy tham vọng là thúc đẩy tiến trình tự do hoá thương mại trên toàn cầu, nâng cao mức sống của người dân các nước thành viên và giải quyết các bất đồng về lợi ích giữa các quốc gia trong khuôn khổ hệ thống thương mại đa biên, sự vận hành của WTO đã và sẽ có tác động to lớn đối với tương lai lâu dài của kinh tế thế giới cũng như kinh tế của từng quốc gia. Theo tính toán, có tới trên 95% hoạt động thương mại trên thế giới hiện nay được điều chỉnh bởi các Hiệp định của Tổ chức này. Để đảm bảo việc thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các qui định trong Hiệp định, ngăn chặn các biện pháp thương mại vi phạm các Hiệp định, góp phần vào việc thực hiện các mục tiêu to lớn của WTO, một cơ chế giải quyết các tranh chấp trong khuôn khổ tổ chức này đã được thiết lập. Cơ chế này là sự hiện thực hoá xu thế pháp lý hoá quá trình giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế ngày nay, dần dần thay thế các phương thức giải quyết tranh chấp mang tính chính trị, ngoại giao trong lĩnh vực này.   Việt Nam hiện chưa là thành viên của WTO nên chưa thể sử dụng cơ chế này cho các tranh chấp thương mại có thể có với Hoa Kỳ. Tuy nhiên, trong tương lai khi Việt Nam trở thành thành viên WTO, cơ chế này sẽ là một cứu cánh quan trọng để bảo vệ các lợi ích thương mại của chúng ta trong quan hệ thương mại quốc tế. Hiện tại, việc xem xét cơ chế giải quyết tranh chấp này cùng với hệ thống án lệ đồ sộ của nó có ý nghĩa thực tiễn to lớn không chỉ trong việc hiểu chính xác các qui định của HĐTM mà còn góp phần bảo vệ các lợi ích chính đáng của Việt Nam trong quá trình thực thi HĐTM bởi HĐTM được xây dựng chủ yếu dựa trên các quy tắc thương mại quốc tế đang có hiệu lực trong WTO. 1. Giới thiệu về cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO Cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO là sự kế thừa các qui định về giải quyết tranh chấp đã từng phát huy tác dụng tích cực gần 50 năm qua trong lịch sử GATT 1947. Rút kinh nghiệm từ những bất cập trong cơ chế cũ, một số cải tiến căn bản về thủ tục đã được đưa vào cơ chế mới, góp phần không nhỏ trong việc nâng cao tính chất xét xử của thủ tục này cũng như tăng cường tính ràng buộc của các quyết định giải quyết tranh chấp. Mục tiêu căn bản của cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO là nhằm “đạt được mộtgiải pháp tích cực cho tranh chấp”, và ưu tiên những “giải pháp được các bên tranh chấp cùng chấp thuận và phù hợp với các Hiệp định liên quan”1. Xét ở mức độ rộng hơn, cơ chế này nhằm cung cấp các thủ tục đa phương giải quyết tranh chấp thay thế cho các hành động đơn phương của các quốc gia thành viên vốn tồn tại nhiều nguy cơ bất công, gây trì trệ và xáo trộn sự vận hành chung của các qui tắc thương mại quốc tế. Qua 8 năm thực hiện, cơ chế giải quyết tranh chấp mới đã tỏ rõ ưu thế của mình trong việc giải quyết có hiệu quả các tranh chấp giữa các quốc gia trong khuôn khổ WTO. Hiệu quả này đạt được chủ yếu dựa trên các qui định hết sức chặt chẽ về thủ tục được nêu tại các văn bản (nguồn) khác nhau, cơ chế thông qua quyết định mới (cơ chế đồng thuận phủ quyết), các cơ quan chuyên môn độc lập với các thời hạn cụ thể. Không phải ngẫu nhiên mà cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO được coi là một trong những thành công cơ bản của Vòng đàm phán ¹ Urugoay. a. Nguồn của cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO Trên cơ sở các qui định rời rạc về giải quyết tranh chấp trong GATT2, WTO đã thành công trong việc thiết lập một cơ chế pháp lý đầy đủ, chi tiết trong một văn bản thống nhất để giải quyết tranh chấp thương mại giữa các thành viên WTO (bao gồm các quốc gia có chủ quyền và những lãnh thổ thuế quan riêng biệt3) : Thỏa thuận về các Quy tắc và Thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp (DSU) – Phụ lục 2 Hiệp định Marrakesh thành lập WTO. Ngoài ra, cơ chế này còn được có một số qui định riêng biệt trong các văn bản khác (được DSU viện dẫn đến) như: - Điều XXII và XXIII GATT 1947 (Điều 3.1 DSU) - Các qui tắc và thủ tục chuyên biệt hoặc bổ sung về giải quyết tranh chấp tại các Hiệp định trong khuôn khổ WTO (Ví dụ: Điều 11.2 Hiệp định về các Biện pháp Kiểm dịch Thực vật; Điều 17.4 đến 17.7 GATT 1994…)4 - “Quyết định về các Thủ tục giải quyết tranh chấp đặc biệt” GATT 1966: bao gồm các qui tắc áp dụng cho việc giải quyết các tranh chấp giữa một nước kém phát triển và một nước phát triển (Điều 3.12 DSU) và các thủ tục đặc biệt áp dụng cho tranh chấp có một bên là nước kém phát triển nhất (Điều 2.4 DSU) Cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO này là bắt buộc đối với tất cả các quốc gia thành viên theo đó mỗi thành viên có khiếu nại, tranh chấp với thành viên khác buộc phải đưa tranh chấp ra giải quyết bằng cơ chế này. Quốc gia thành viên bị khiếu nại không có cơ hội lựa chọn nào khác là chấp nhận tham gia giải quyết tranh chấp theo các thủ tục của cơ chế này. Đây chính là điểm tạo nên sự khác biệt cũng như hiệu quả hoạt động của cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO so với các cơ chế giải quyết các tranh chấp quốc tế đang tồn tại (thẩm quyền giải quyết của các cơ chế truyền thống không có tính bắt buộc mà phụ thuộc vào sự chấp thuận của các quốc gia liên quan) b. Các loại khiếu kiện Các khiếu kiện có thể được giải quyết theo cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO được qui định tại Điều XXIII.1 GATT 1994 bao gồm: - Khiếu kiện có vi phạm (violation complaint): khiếu kiện phát sinh khi một quốc gia thành viên không thực hiện các nghĩa vụ của mình theo qui định tại Hiệp định (trong trường hợp này thiệt hại được suy đoán là đương nhiên) - Khiếu kiện không vi phạm (non-violation complaint): là loại khiếu kiện phát sinh khi một quốc gia ban hành một biện pháp thương mại gây thiệt hại (làm mất hay phương hại đến) các lợi ích mà quốc gia khiếu kiện có được từ Hiệp định hoặc cản trở việc thực hiện một trong các mục tiêu của Hiệp định – không phụ thuộc vào việc biện pháp đó có vi phạm Hiệp định hay không - Khiếu kiện dựa trên “sự tồn tại một tình huống khác” (“situation” complaint): trong trường hợp này, quốc gia khiếu kiện cũng phải chứng minh về thiệt hại mà mình phải chịu hoặc trở ngại gây ra đối với việc đạt được một mục tiêu của Hiệp định. Như vậy, tranh chấp trong khuôn khổ WTO không nhất thiết phát sinh từ một hành vi vi phạm các qui định tại các Hiệp định của tổ chức này của một hoặc nhiều quốc gia thành viên (thông qua việc ban hành/thực thi một biện pháp thương mại vi phạm nghĩa vụ của quốc gia đó theo WTO). Tranh chấp có thể phát sinh từ một “tình huống” khác hoặc khi một biện pháp thương mại do một quốc gia thành viên ban hành tuy không vi phạm qui định của WTO nhưng gây thiệt hại cho một hoặc nhiều quốc gia thành viên khác. Qui định này thực chất là sự kế thừa qui định trước đây của GATT 1947 về phạm vi áp dụng của cơ chế giải quyết tranh chấp: một qui định phản ánh sự mềm dẻo trong các qui định về quyền và nghĩa vụ của các thành viên WTO theo đó một bên có thể phải nhượng bộ trong một vấn đề cụ thể (mà mình có quyền hoặc chí ít là không bị cấm) để tránh gây thiệt hại cho bên (các bên) khác hoặc nhằm đạt được một mục tiêu nhất định của Hiệp định liên quan. c. Các cơ quan giải quyết tranh chấp Thủ tục giải quyết tranh chấp trong WTO được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau, mỗi cơ quan có chức năng riêng biệt, tạo nên tính độc lập trong hoạt động điều tra và thông qua quyết định trong cơ chế này. Cơ quan giải quyết tranh chấp (DSB): Cơ quan này thực chất là Đại hội đồng WTO, bao gồm đại diện của tất cả các quốc gia thành viên. DSB có quyền thành lập Ban hội thẩm, thông qua các báo cáo của Ban hội thẩm và của Cơ quan phúc thẩm, giám sát việc thi hành các quyết định, khuyến nghị giải quyết tranh chấp, cho phép đình chỉ thực hiện các nghĩa vụ và nhượng bộ (trả đũa). Tuy nhiên, DSB chỉ là cơ quan thông qua quyết định chứ không trực tiếp thực hiện việc xem xét giải quyết tranh chấp. Các quyết định của DSB được thông qua theo nguyên tắc đồng thuận phủ quyết5. Đây là một nguyên tắc mới theo đó một quyết định chỉ không được thông qua khi tất cả thành viên DSB bỏ phiếu không thông qua. Điều này đồng nghĩa với việc các quyết định của DSB hầu như được thông qua tự động vì khó có thể tưởng tượng một quyết định có thể bị bỏ phiếu chống bởi tất cả các thành viên DSB. Nguyên tắc này khắc phục được nhược điểm cơ bản của cơ chế giải quyết tranh chấp trong GATT 1947 nơi áp dụng nguyên tắc đồng thuận truyền thống – mọi quyết định chỉ được thông qua khi tất cả các thành viên bỏ phiếu thông qua (mỗi thành viên đều có quyền phủ quyết quyết định) – một rào cản trong việc thông qua các quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp. Ban hội thẩm (Panel): Ban này bao gồm từ 3 – 5 thành viên có nhiệm vụ xem xét một vấn đề cụ thể bị tranh chấp trên cơ sở các qui định WTO được quốc gia nguyên đơn viện dẫn. Kết quả công việc của Ban hội thẩm là một báo cáo trình DSB thông qua, giúp DSB đưa ra các khuyến nghị đối với các Bên tranh chấp. Trên thực tế thì đây là cơ quan trực tiếp giải quyết tranh chấp mặc dù không nắm quyền quyết định (vì với nguyên tắc đồng thuận phủ quyết mọi vấn đề về giải quyết tranh chấp khi đã đưa ra trước DSB đều được “tự động” thông qua). Các thành viên Ban hội thẩm được lựa chọn trong số các quan chức chính phủ hoặc các chuyên gia phi chính phủ không có quốc tịch của một Bên tranh chấp hoặc của một nước cùng là thành viên trong một Liên minh thuế quan hoặc Thị trường chung với một trong các nước tranh chấp (ví dụ: Liên minh Châu Âu)6. Ban hoạt động độc lập, không chịu sự giám sát của bất kỳ quốc gia nào. Cơ quan Phúc thẩm (SAB): Cơ quan Phúc thẩm là một thiết chế mới trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, cho phép báo cáo của Ban hội thẩm được xem xét lại (khi có yêu cầu), đảm bảo tính đúng đắn của báo cáo giải quyết tranh chấp. Sự ra đời của cơ quan này cũng cho thấy rõ hơn tính chất xét xử của thủ tục giải quyết tranh chấp mới. SAB gồm 7 thành viên do DSB bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm (có thể được bầu lại 1 lần). Các thành viên SAB được lựa chọn trong số những nhân vật có uy tín và có chuyên môn được công nhận trong lĩnh vực luật pháp, thương mại quốc tế và trong những vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của các hiệp định liên quan. Tuy nhiên, việc xét xử phúc thẩm trong từng vụ việc chỉ do 3 thành viên SAB thực hiện một cách độc lập. Khi giải quyết vấn đề tranh chấp, SAB chỉ xem xét lại các khía cạnh pháp lý và giải thích pháp luật trong Báo cáo của Ban hội thẩm chứ không điều tra lại các yếu tố thực tiễn của tranh chấp. Kết quả làm việc của SAB là một báo cáo trong đó Cơ quan này có thể giữ nguyên, sửa đổi hoặc đảo ngược lại các kết luận trong báo cáo của Ban hội thẩm. Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm được thông qua tại DSB và không thể bị phản đối hay khiếu nại tiếp. d. Trình tự giải quyết tranh chấp Tham vấn (Consultation) Bên có khiếu nại trước hết phải đưa ra yêu cầu tham vấn Bên kia (Điều 4 DSU). Việc tham vấn được tiến hành bí mật (không công khai) và không gây thiệt hại cho các quyền tiếp theo của các Bên. Bên được tham vấn phải trả lời trong thời hạn 10 ngày và phải tiến hành tham vấn trong vòng 30 ngày kể từ khi nhận được yêu cầu (trường hợp khẩn cấp – ví dụ hàng hoá liên quan có nguy cơ hư hỏng, các thời hạn này lần lượt là 10 ngày và 20 ngày). Bên được tham vấn có nghĩa vụ “đảm bảo việc xem xét một cách cảm thông và tạo cơ hội thoả đáng” cho Bên yêu cầu tham vấn. Thủ tục tham vấn chỉ là thủ tục được tiến hành giữa các Bên với nhau. DSB được thông báo về thủ tục này và có trách nhiệm thông báo cho các quốc gia thành viên về yêu cầu tham vấn nhưng cơ quan này không trực tiếp tham gia vào thủ tục tham vấn. Các quốc gia khác có thể xin tham gia vào việc tham vấn này nếu Bên bị tham vấn thừa nhận rằng các quốc gia này có “quyền lợi thương mại thực chất” trong việc tham vấn này. Thông thường các quốc gia đều có gắng giải quyết các bất đồng ở giai đoạn tham vấn nhằm hạn chế đến mức tối đa các thiệt hại về lợi ích cho tất cả các bên đồng thời đảm bảo tính bí mật của các thông tin liên quan đến tranh chấp. Tuy nhiên, các qui định về tham vấn trong WTO cũng bộc lộ một số hạn chế nhất định như: làm thế nào để định lượng hoặc kiểm nghiệm được việc thực hiện nghĩa vụ “tham vấn một cách thông cảm” của Bên được yêu cầu tham vấn; trường hợp tham vấn đạt được một thoả thuận thì thông báo về kết quả tham vấn cần phải chi tiết đến mức nào để các Thành viên khác của WTO và cơ quan có thẩm quyền kiểm tra được tính hợp pháp của thoả thuận tham vấn (tránh hiện tượng thoả thuận đạt được đơn thuần chỉ là sự thoả hiệp về lợi ích giữa các bên mà không dựa trên các qui định của WTO và thực tế vi phạm vẫn tồn tại…) Môi giới, Trung gian, Hoà giải (Good Office, Mediation, Consultation) Bên cạnh thủ tục tham vấn, DSU còn qui định các hình thức giải quyết tranh chấp mang tính “chính trị” khác như môi giới7, trung gian, hoà giải. Các hình thức này được tiến hành trên cơ sở tự nguyện, bí mật giữa các Bên tại bất kỳ thời điểm nào sau khi phát sinh tranh chấp (ngay cả khi Ban hội thẩm đã được thành lập và đã tiến hành hoạt động). Tương tự như vậy, các thủ tục này cũng có thể chấm dứt vào bất kỳ lúc nào. DSU không xác định bên nào (nguyên đơn hay bị đơn) có quyền yêu cầu chấm dứt nên có thể hiểu là tất cả các bên tranh chấp đều có quyền yêu cầu chấm dứt các thủ tục này. Chức năng môi giới, trung gian, hoà giải do Tổng Thư ký WTO đảm nhiệm (Điều 5 DSU). Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có qui định về việc liệu một cá nhân hoặc một tổ chức có thể đứng ra đảm trách vai trò môi giới, trung gian, hoà giải này không. Với các ưu thế nhất định như tiết kiệm được về thời gian, tiền bạc, quan hệ hữu hảo giữa các bên tranh chấp… các phương thức chủ yếu dựa trên đàm phán ngoại giao này được DSU đặc biệt khuyến khích sử dụng (Điều 3.7 DSU), và việc tìm ra được một giải pháp hợp lý thoả mãn tất cả các bên tranh chấp có lẽ còn được coi trọng hơn cả việc đạt được một giải pháp phù hợp với các qui tắc thương mại trong Hiệp định. Thành lập Ban hội thẩm (Panel Establishment): Yêu cầu thành lập Ban hội thẩm phải được lập thành văn bản sau khi Bên được tham vấn từ chối tham vấn hoặc tham vấn không đạt kết quả trong vòng 60 ngày kể từ khi có yêu cầu tham vấn (Điều 6 DSU). Tuy nhiên, như trên đã đề cập, yêu cầu thành lập Ban hội thẩm có thể đưa ra trước thời hạn này nếu các bên tranh chấp đều thống nhất rằng các thủ tục tham vấn, hoà giải không dẫn đến kết quả gì. Văn bản yêu cầu thành lập Ban hội thẩm phải nêu rõ quá trình tham vấn, xác định chính xác biện pháp thương mại bị khiếu kiện và tóm tắt các căn cứ pháp lý cho khiếu kiện.