CẦN SỚM CẢI CÁCH NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM HIỆN NAY ĐỂ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU MỚI

TS. NGUYỄN ĐẠI LAI Đã từ lâu, trên nhiều diễn đàn – các hội nghị, hội thảo, toạ đàm, các báo, tạp chí liên quan…, nhiều ý kiến cho rằng: cần nhanh chóng chuyển Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam hiện nay thành Ngân hàng Trung ương (NHTƯ) để đáp ứng kịp xu thế và thực tiễn đổi mới của nền kinh tế thị trường Việt Nam trong hội nhập nói chung và các đối tượng quản lý trong ngành Ngân hàng Việt Nam nói riêng. Vậy NHTƯ là gì? NHNN Việt Nam hiện nay có những điểm khác biệt gì với một NHTƯ? NHNN Việt Nam có thể nhanh chóng chuyển thành NHTƯ Việt Nam được không? Lộ trình nào?… Bài viết này sẽ cố gắng trả lời ngắn nhất có thể được về những câu hỏi trên. Thế nào là NHTƯ? Xét trong lịch sử, NHTƯ trên thế giới ra đời từ quá trình sàng lọc các ngân hàng phát hành. Khi ngân hàng phát hành trở thành NHTƯ và thực hiện nghiệp vụ phát hành đều “không được phép tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách của Nhà nước” để bảo vệ giá trị sức mua của đồng tiền. Ngân hàng phát hành cho đến mãi sau này mới có tên gọi là NHTƯ khi mỗi quốc gia chỉ còn duy nhất một ngân hàng phát hành và đảm nhiệm thêm nhiều chức năng mang tính quyền lực nhà nước khác. NHTƯ ngày nay không chỉ là ngân hàng phát hành, mà còn được luật pháp cho phép có thực quyền lực mang tính Nhà nước để quản trị và điều phối hoạt động của toàn bộ hệ thống ngân hàng trung gian trên 3 lĩnh vực chính: i) Cung ứng, điều hoà lưu thông tiền tệ (thông qua nhiều công cụ của chính sách tiền tệ, chính sách tín dụng, chính sách ngoại hối…); ii) Tổ chức và kiểm soát mạng lưới thanh toán quốc gia và quốc tế; và iii) Giám sát an toàn hệ thống ngân hàng. Mục tiêu ổn định giá cả thông qua sự ổn định giá trị sức mua của đồng nội tệ trở thành chức năng và là thước đo số một về uy tín và trách nhiệm của hầu hết các NHTƯ trên thế giới. Quá trình ra đời và phát triển chức năng của ngân hàng phát hành trong lịch sử để trở thành NHTƯ đã và luôn luôn gắn liền với bản chất của tiền phát hành vào lưu thông. Đó là sự “ký phát” trên cơ sở giá trị tự có của ngân hàng phát hành ra nó và/hoặc dựa trên tổng giá trị tài sản của người khác gửi vào ngân hàng đó và do đó, giá trị sức mua của đồng tiền phải luôn luôn được bảo đảm như là sự bảo vệ mang tính nguyên thuỷ về giá trị của cải của chính ngân hàng phát hành và giá trị của cải của người gửi tài sản tại ngân hàng phát hành.   Ở các nước có nền kinh tế phát triển, chức năng số một của mọi NHTƯ thời đại ngày nay là phát hành và bảo vệ giá trị sức mua của đồng tiền pháp định của quốc gia đó và/hoặc của nhóm nước có chung đồng tiền. Tiền phát hành vào lưu thông phải được hiểu là tài sản nợ đối với nền kinh tế và được cân đối bằng tài sản có của NHTƯ (vàng, trái phiếu Chính phủ, các tài sản có khác…). Đó là nguyên tắc xuất phát và tối cao của một NHTƯ. NHNN Việt Nam có phải là một NHTƯ? Luật NHNN năm 1997 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật NHNN (2003) đã có những tác động nhất định đến sự phát triển của hệ thống ngân hàng Việt Nam trong thời gian 10 năm qua. NHNN Việt Nam hiện là cơ quan đóng vai trò NHTƯ của nền kinh tế Việt Nam. Tuy vậy, với những yêu cầu của đổi mới, của hội nhập quốc tế cũng như việc thực hiện các cam kết song phương, đa phương trong lĩnh vực ngân hàng và đặc biệt là việc thể hiện quyền lực của NHTƯ với tư cách một cơ quan công pháp thì luật này đang tỏ ra có quá nhiều bất cập. Có thể nêu những nhược điểm lớn đồng thời là những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn xác đáng đòi hỏi phải nhanh chóng xây dựng luật mới để điều chỉnh hoạt động của NHNN Việt Nam thành hoạt động của NHTƯ Việt Nam theo hướng hiện đại: Một là, vị thế hoạt động của NHNN còn bị phụ thuộc quá lớn vào Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ. Luật hiện hành ghi: “NHNN Việt Nam là cơ quan của Chính phủ và là NHTƯ của nước CHXHCN Việt Nam”; “Thống đốc NHNN là thành viên Chính phủ” (Điều 1 và 11); Nghị định 96/2008/NĐ-CP ngày 26/8/2008 ghi: “NHNN Việt Nam là cơ quan ngang Bộ của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và chức năng NHTƯ của nước CHXHCN Việt Nam…”.Vị thế này của NHNN Việt Nam không giống bất cứ NHTƯ nào trên thế giới, mặc dù bất cứ NHTƯ nào trên thế giới cũng có đồng thời và thống nhất hai chức năng: NHTƯ và quản lý nhà nước về tiền tệ, ngân hàng. Thực tế, do tính chất đặc thù mà ngay từ khi ra đời, dù là thuộc sở hữu nhà nước hay sở hữu cổ phần của nhiều bên, thì hầu hết các NHTƯ vẫn phải và vẫn được hoạt động mang tính Nhà nước thể hiện thông qua quyền Công pháp ghi trong tất cả các Luật NHTƯ của hầu hết các quốc gia có NHTƯ. Trong khi NHNN Việt Nam đã đặt vị thế là cơ quan, hoặc cơ quan ngang Bộ của Chính phủ lên trên và “tách” chức năng hoạt động quản lý nhà nước về tiền tệ, ngân hàng với chức năng NHTƯ. Đó là điều không cần thiết, dễ tạo ra tư duy và cơ chế hành chính hoá các mặt hoạt động vốn dĩ thống nhất của NHTƯ một quốc gia. Hai là, cấu trúc của NHNN theo luật hiện hành còn quá cồng kềnh, chồng chéo, làm giảm hiệu lực quản lý. Luật còn giao trách nhiệm cho các cơ quan Chính phủ, các Bộ và cả Mặt trận tổ quốc Việt Nam phải phối hợp với NHNN trong quản lý, hoặc kiểm tra hoạt động của NHNN trong việc thực hiện chính sách tiền tệ và chi tiết hoá chi nhánh NHNN gắn với hệ thống hành chính nhà nước đến từng tỉnh, thành phố trên cả nước…, trong khi đó lại không quy định rõ cơ chế giải trình, cơ chế về tiêu chuẩn, nhiệm kỳ của người đứng đầu ngành Ngân hàng của quốc gia… Đó là những điều bất cập với mô hình và vị thế của hầu hết NHTƯ trên thế giới. Ba là, các nghiệp vụ chủ yếu của NHNN làm chức năng NHTƯ còn đơn điệu, thiếu tính khoa học, đã và đang không đáp ứng kịp với tốc độ phát triển trong thời kỳ hội nhập của nền kinh tế thị trường Việt Nam và hiện đang được xếp một cách độc lập ở dưới các chức năng được gọi là quản lý nhà nước của NHNN (Điều 5, Điều 15, Điều 32 và rất nhiều điều quan trọng khác trong Luật NHNN Việt Nam hiện hành). Biểu hiện rõ nhất là có quá nhiều nghiệp vụ và quyền lực quan trọng của NHNN lại được qui định dưới dạng: “do Chính phủ, do Thủ tướng quyết định, và/hoặc theo qui định của pháp luật…”, làm cho luật trở thành “luật ống” và/hoặc tạo ra nhiều cách hiểu khác nhau cũng như cần quá nhiều văn bản dưới luật để hướng dẫn. Bốn là, các cán bộ của NHNN không có đủ cơ sở pháp lý rõ ràng để biết quyền lợi và chức năng của mình được làm gì, phải làm gì và làm như thế nào ở vị trí đảm đương những nhiệm vụ cụ thể của mình theo quy định của Luật hiện hành. Năm là, các đối tượng bị điều chỉnh không đủ cơ sở pháp lý về việc để hiểu đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của mình với người dân, với nhà nước và với NHNN. Cần phải làm gì? Cần chuyển NHNN Việt Nam hiện nay thành NHTƯ Việt Nam theo hướng hiện đại là đòi hỏi khách quan và cấp bách. Bộ Chính trị đã có kết luận rất rõ về việc Nhà nước phải sớm đổi mới NHNN Việt Nam trở thành NHTƯ theo hướng hiện đại (Thông báo số 191– TB/TW ngày 1/9/2005). Những kết luận của Bộ Chính trị đã làm nòng cốt và là những nội dung trọng tâm của QĐ 112/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 24/5/2006 phê chuẩn về “Mục tiêu, giải pháp phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến 2020”. Mục đích và tinh thần các nội dung chính của định hướng nói trên là: - Sửa Luật NHNN thành Luật điều chỉnh NHTƯ Việt Nam theo hướng hiện đại. - Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của NHTƯ trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ phù hợp với yêu cầu đổi mới hoạt động ngân hàng và hội nhập. - Giảm thiểu tiến tới xoá bỏ các can thiệp có tính bao cấp, hành chính trực tiếp của NHTƯ đối với hoạt động của các ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng phi ngân hàng – xoá bỏ cơ chế “Bộ chủ quản”. - Quy định rõ ràng các nghiệp vụ hoạt động của một NHTƯ hiện đại. - Tạo điều kiện phát triển mạnh thị trường tiền tệ để qua đó nâng cao hiệu ứng tác động của các công cụ chính sách tiền tệ như: nghiệp vụ thị trướng mở, dự trữ bắt buộc, chiết khấu, tái chiết khấu, chính sách lãi suất, chính sách tín dụng và tỷ giá hối đoái… - Hiện đại hoá công nghệ thanh toán nói riêng và hiện đại hoá hệ thống thống kê, thông tin, báo cáo minh bạch về ngân hàng nói chung. - Nâng cao năng lực giám sát của NHTƯ đối với hoạt động của các NHTM… Nhiệm vụ trước mắt Trước mắt, khi NHNN chưa trở thành NHTƯ theo hướng hiện đại thì ngay trong sự hối thúc của thực tiễn cũng như trong giới hạn quyền lực cho phép, thì NHNN vẫn có thể và có đủ khả năng để làm một số việc sau đây song song với quá trình sớm thay luật cũ bằng luật mới: - Chủ động dự báo, đề xuất giải pháp và là cơ quan đầu tiên chịu trách nhiệm trước Nhà nước và người dân về lạm phát hay giảm phát từ nguyên nhân tiền tệ; - Kiên trì chính sách lãi suất thị trường, luôn gửi đến người dân những thông điệp về niềm tin đối với sự ổn định giá trị sức mua của đồng tiền pháp định của quốc gia do NHNN phát hành vào lưu thông; tham mưu tích cực cho Chính phủ các giải pháp chia sẻ khó khăn với người vay vốn (nhất là với doanh nghiệp nhỏ và vừa) trong bối cảnh lãi suất đầu vào còn phải đảm nhiệm chức năng chống lạm phát và giải pháp sử dụng lãi suất cơ bản như một quyền lực nòng cốt gắn với các nỗ lực chống lạm phát từ nhiều phía. - Lập chương trình với lộ trình tích cực nhất trong việc chống Đôla hoá – hiện đã và đang ở tình trạng khó kiểm soát, gây nhiễu chính sách tiền tệ và là một trong những tác nhân quan trọng gây nên tình trạng lạm phát, đặc biệt là trong bối cảnh hội nhập của nền kinh tế với thế giới ngày càng sâu và rộng. - Cần có cơ chế giám sát chặt chẽ việc xuất, nhập khẩu và buôn bán vàng thỏi trên thị trường vàng; sớm đề xuất và trình lên Chính phủ phê duyệt qui chế hoạt động của sàn giao dịch vàng để NHNN thống nhất quản lý hoạt động của các sàn giao dịch vàng trong chức năng quản lý ngoại hối thống nhất và điều hành thị trường tiền tệ của NHNN. - Nghiên cứu và sớm ban hành chính sách buộc mọi ngân hàng thương mại không phân biệt qui mô, thành phần sở hữu phải trích một tỷ lệ trên vốn huy động đủ an toàn để đầu tư vào chứng khoán nợ dài hạn của Chính phủ, hoặc chứng khoán nợ dài hạn do Chính phủ bảo lãnh và lưu ký tại NHNN để làm công cụ tham gia thị trường mở do NHNN tổ chức và tham gia “mua bán cuối cùng”. NHNN cũng cần có cơ chế để biết được rõ nhất mọi “bệnh tật” của từng NHTM để có “thuốc” đặc trị. - NHNN cũng có thể và cần chủ động đề xuất với Chính phủ ban hành văn bản pháp lý thích hợp về cấm thành lập ngân hàng thương mại trong tập đoàn kinh tế công nghiệp hay tập đoàn kinh tế thương nghiệp dưới bất kỳ hình thức nào. - Sớm nhất thể hoá và quản lý, giám sát hệ thống thanh toán quốc gia. - Cải cách hệ thống Thanh tra ngân hàng theo các chuẩn Basel… Tóm lại, trên thực tế, Luật hiện hành đã làm cho quyền lực và trình độ quản lý của NHNN Việt Nam bị thụt lùi khá xa so với chính các đối tượng quản lý và thị trường đã đổi mới rất mạnh ở Việt Nam. Mặt khác, trong bối cảnh hậu WTO và trong các nỗ lực ngoại giao của Đảng, Nhà nước đang thúc đẩy đông đảo bạn bè quốc tế cũng như người dân về sự thừa nhận kinh tế Việt Nam đã và đang là một nền kinh tế thị trường đầy đủ thì càng cần phải đổi mới NHNN thành NHTƯ như Bộ Chính trị đã kết luận là một chuỗi logic khẳng định vai trò lịch sử của Luật NHNN Việt Nam hiện hành đã hoàn thành sứ mạng vẻ vang của nó trong 10 năm qua và một Luật NHTƯ mới phải ra đời để thay thế nó là rất cần thiết, rất bức xúc và hoàn toàn khách quan để điều chỉnh toàn bộ quá trình hiện đại hoá ngành công nghiệp dịch vụ ngân hàng Việt Nam thời đại mới.