BẢO HIỂM TIỀN GỬI MỘT CHÍNH SÁCH CÔNG QUAN TRỌNG CỦA NỀN KINH TẾ HỘI NHẬP

TS. NGUYỄN NHƯ MINH Không phải chỉ có đến ngày nay mà vào những năm đầu thế kỷ 20, vấn đề bảo hiểm tiền gửi (BHTG) đã được đặt ra, ghi nhận bằng sự ra đời của tổ chức BHTG đầu tiên trên thế giới vào năm 1932, đó là Công ty BHTG Liên Bang Hoa Kỳ (FDIC). Ngày nay, những vấn đề nhức nhối và hậu quả nặng nề đối với nền kinh tế – xã hội vẫn tiếp tục xảy ra khi người gửi tiền đổ xô đến rút tiền tại các tổ chức nhận tiền gửi: trong thập kỷ trước, Chính phủ Achentina phải từ nhiệm vì người rút tiền; gần đây nhất, cuối năm 2007 đầu năm 2008, Chính phủ Anh đã phải quốc hữu hóa Ngân hàng Northern Rock, chịu thiệt hại hơn 50 tỷ Euro, Chính phủ Mỹ cũng đã phải cho phá sản một trong những ngân hàng lớn và lâu đời của nước này là Bear Stearns. Vấn đề ngăn ngừa và xử lý rủi ro liên quan đến tiền gửi vẫn luôn luôn thời sự cho đến ngày nay. BHTG là một biện pháp phòng ngừa rủi ro được nhiều quốc gia thực hiện nhằm bảo vệ các khoản tiền gửi của khách hàng trong trường hợp ngân hàng không có khả năng chi trả cho khách hàng. Trên thế giới, hầu hết các hệ thống BHTG đều do chính phủ thành lập hoặc là một bộ phận của Ngân hàng Trung ương, do đó, tổ chức BHTG là định chế an toàn, có thể tạo lập và duy trì được lòng tin của người gửi tiền ngay cả trong thời điểm khó khăn nhất. Có BHTG nghĩa là chính phủ bảo đảm an toàn các khoản tiền gửi, nhờ vậy, người gửi tiền hoàn toàn yên tâm khi gửi tiền vào các tổ chức nhận tiền gửi. Ngoài việc bảo vệ người gửi tiền, BHTG còn có mục đích là ngăn ngừa những vụ hoảng loạn của ngân hàng, đảm bảo an toàn, ổn định hoạt động hệ thống tài chính – ngân hàng, góp phần ổn định nền kinh tế.   1. Tiếp cận đối tượng bảo hiểm tiền gửi Đối tượng tiền gửi với góc độ là đối tượng của hoạt động bảo hiểm so với các đối tượng khác cũng là một trong số những đối tượng mới và có nhiều điểm đặc biệt. Hoạt động bảo hiểm có liên quan xuất hiện muộn hơn so với các lĩnh vực khác, mặc dù trong thực tiễn, rủi ro có liên quan đến tiền gửi xuất hiện cũng không phải là chậm hơn các đối tượng khác, nhưng tính trầm trọng của nó mới ngày càng được quan tâm đúng mức hơn. Rủi ro của đối tượng tiền gửi như là nguyên do của hoạt động bảo hiểm được ứng xử trong mối quan hệ đa chiều lớn hơn rất nhiều so với rủi ro của các đối tượng bảo hiểm khác. Đó chính là rủi ro mang tính liên kết, tính hệ thống của các tổ chức nhận tiền gửi, rủi ro mang tính dây chuyền với quy mô lớn. Chính với đặc điểm đối tượng tiền gửi như vậy nên hoạt động bảo hiểm có liên quan sẽ phải giải quyết cả những vấn đề có tính vĩ mô, vượt ra khỏi quy mô một chủ thể tham gia bảo hiểm. Điều này lý giải tại sao đằng sau hoạt động BHTG luôn luôn có sự hậu thuẫn rõ ràng và mạnh mẽ của nhà nước vì lợi ích chung của cả cộng đồng. Trước hết, tiền gửi là “của cải” chủ yếu, thuộc sở hữu của số đông dân cư, là lợi ích của những người gửi tiền nhỏ, có ít thông tin, hạn chế năng lực về lĩnh vực tài chính ngân hàng. Họ là những người xứng đáng có được sự bảo vệ tích cực của nhà nước. Họ cũng là người tích cực nhất bảo vệ quyền lợi của mình khi tổ chức nhận tiền gửi có vấn đề. “Làn sóng” người gửi tiền làm sụp đổ từng ngân hàng hay hệ thống ngân hàng cũng chủ yếu do họ tạo nên. Vấn đề có liên quan đặc biệt khác là tiền gửi ngoại tệ. Tiền gửi của các tổ chức nhận tiền gửi có thể là cả ngoại tệ. Như vậy, sẽ đặt ra vấn đề là tiền gửi ngoại tệ có phải là đối tượng của chính sách BHTG hay không. Bất cứ trong trường hợp nào thì quan hệ bảo hiểm với tiền gửi ngoại tệ cũng tạo ra xu hướng ứng xử có tính vĩ mô. Một trong những tác nhân ảnh hưởng đến mối quan hệ BHTG chính là các tổ chức nhận tiền gửi. Các tổ chức nhận tiền gửi hiện nay là rất đa dạng, có các ngân hàng, tổ chức tín dụng (TCTD) phi ngân hàng, dịch vụ tiết kiệm, ở các nước còn bao gồm cả các công ty chứng khoán, các tổ chức bảo hiểm. Chính sách BHTG sẽ “bao phủ” những đối tượng nào cũng là vấn đề rất quan trọng. Nền kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu rất rõ ràng đối với nhiệm vụ và vai trò của chính phủ là phải công khai hóa các chính sách. Nếu như trước đây, nhiều chính sách, trong đó có chính sách BHTG, đều mang tính chất “ngầm”, thì nay việc xử lý rủi ro tiền gửi cũng được công khai hóa (không bảo hiểm ngầm) một bước. Chính sách công về BHTG cũng dần dần được hoàn thiện. 2. Những điều đã làm được tại Việt Nam trong lĩnh vực BHTG Từ năm 1986, đổi mới toàn diện mang tính chiến lược đã mở đầu thời kỳ phát triển mới của đất nước. Hệ thống ngân hàng Việt Nam đã thực hiện cải cách chuyển dần từ tập trung bao cấp sang hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa. Số lượng các ngân hàng thương mại cổ phần, đặc biệt là các quỹ tín dụng và hợp tác xã tín dụng đã tăng lên mạnh mẽ nhưng cũng đã nhanh chóng đổ vỡ hàng loạt vào những năm 1989-1990. Năm 1997, cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á đã tạo áp lực buộc hệ thống ngân hàng Việt Nam phải cải cách cơ cấu lại một cách toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, tăng năng lực canh tranh và khôi phục lòng tin của công chúng. Kinh nghiệm sụp đổ hệ thống hợp tác xã tín dụng và tác động khủng hoảng tài chính Châu Á 1997 cho thấy, một nguyên tắc chung nhất trong hoạt động của nền kinh tế thị trường là có rủi ro thì phải có các biện pháp phòng ngừa, xử lý. Hoạt động ngân hàng càng hội nhập sâu rộng càng tiềm ẩn những yếu tố rủi ro bao gồm cả những rủi ro mang tính hệ thống, nhất là trong hệ thống quỹ tín dụng nhân dân và các ngân hàng thương mại cổ phần. Do vậy, cần thiết phải có các biện pháp phòng ngừa. Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) là một trong số các định chế tài chính thực hiện những biện pháp phòng ngừa nhằm góp phần hạn chế tổn thất và ngăn ngừa sự đổ vỡ hàng loạt các tổ chức tín dụng. Chính vì vậy, để tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng phát triển ổn định, đảm bảo an toàn, góp phần vào sự ổn định hệ thống tài chính quốc gia, ngày 01/9/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 89/1999/NĐ-CP về BHTG. Căn cứ theo Nghị định này, ngày 09/11/1999 Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg thành lập BHTGVN (Deposit Insurance of Vietnam -DIV). BHTGVN là công cụ thực hiện chính sách BHTG. BHTGVN là tổ chức tài chính nhà nước, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, được Nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu 1.000 tỷ đồng (nay là 5.000 tỷ đồng), là định chế tài chính quan trọng và duy nhất trong lĩnh vực BHTG được Chính phủ thành lập. Đây là một sự kiện quan trọng vì lần đầu tiên trong hoạt động của hệ thống ngân hàng Việt Nam có một hình thức bảo hiểm công khai, nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tín dụng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh hoạt động ngân hàng. Đây cũng chính là bước đi thích hợp trong tiến trình phát triển nền kinh tế thị trường, hội nhập với các nước trong khu vực và thế giới. BHTGVN đã từng bước khẳng định được vai trò của mình trong tiến trình đổi mới, cơ cấu lại hệ thống tài chính ngân hàng; bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền; góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tín dụng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh hoạt động ngân hàng, giữ vững an ninh chính trị, trật tự xã hội. Tuy rằng trước đó, trên lãnh thổ Việt Nam đã từng có hoạt động bảo hiểm tiền gửi mang tính thương mại thử nghiệm vào những năm 1994-1996 (thí điểm hoạt động của hệ thống quỹ tín dụng nhân dân (QTDND), do Bảo Việt thực hiện), nhưng không thành công. Thành tựu rất cơ bản trong lĩnh vực BHTG là bước đầu đã có khung khổ pháp lý cho hoạt động BHTG; công khai hoá chính sách công BHTG, minh bạch hóa ngân sách nhà nước trong xử lý rủi ro; các tổ chức nhận tiền gửi phải tham gia bảo hiểm tiền gửi bắt buộc; đối tượng tiền gửi được bảo hiểm là tiền gửi bằng đồng Việt Nam, chủ yếu là tiền gửi của cá nhân người gửi tiền, của hộ gia đình, không bảo hiểm tiền gửi ngoại tệ; tổ chức BHTG thực hiện các nhiệm vụ gồm: cấp và thu hồi Chứng nhận BHTG, thu phí bảo hiểm ở mức đồng hạng 0,15%/năm trên số dư tiền gửi được bảo hiểm, giám sát các tổ chức nhận tiền gửi, đầu tư tài chính, hỗ trợ tài chính đối với các tổ chức nhận tiền gửi, chi trả tiền bảo hiểm tối đa 50 triệu đồng cho một người gửi tiền tại một tổ chức nhận tiền gửi, thu hồi nợ và thanh lý tài sản. Các hoạt động BHTG đã gắn liền với đời sống của doanh nghiệp – tổ chức nhận tiền gửi (xem sơ đồ 1). Sơ đồ 1: BHTGVN triển khai các nhiệm vụ BHTG có hiệu quả Vòng đời của tổ chức tham gia BHTG Việt Nam đã thực thi chính sách BHTG được gần 9 năm: thiết lập quan hệ BHTG với 1.077 tổ chức nhận tiền gửi, bao gồm 5 ngân hàng thương mại quốc doanh, 34 ngân hàng thương mại cổ phần, 32 chi nhánh ngân hàng nước ngoài; 5 ngân hàng liên doanh, 10 TCTD phi ngân hàng, QTDND Trung ương và 990 QTDND cơ sở. (Nguồn BHTGVN, đến 31.12.2007). Các tổ chức này đều được cấp giấy Chứng nhận BHTG. Tổ chức BHTG đã thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra hoạt động của tổ chức nhận tiền gửi để cảnh báo sớm giúp các tổ chức tham gia BHTG có biện pháp kịp thời phòng ngừa và khắc phục rủi ro. BHTGVN thực hiện giám sát 100% các tổ chức tham gia BHTG, đã thực hiện nhiều cuộc kiểm tra tại chỗ đối với các tổ chức tham gia BHTG. Hoạt động giám sát, kiểm tra là nghiệp vụ quan trọng nhất của BHTGVN, đã khẳng định tổ chức này là một bộ phận cấu thành của hệ thống giám sát tài chính quốc gia, kiểm soát có hiệu quả đối với các tổ chức tín dụng trong việc tuân thủ pháp luật về BHTG và an toàn hoạt động ngân hàng, góp phần cảnh báo các rủi ro tiềm ẩn có thể xảy ra để các TCTD chấn chỉnh, phòng ngừa và nâng cao chất lượng hoạt động. Hiện nay, BHTGVN đang nghiên cứu cải tiến hoạt động giám sát theo mô hình và chuẩn mực quốc tế; kết nối trực tuyến thí điểm với tổ chức tham gia BHTG để khai thác báo cáo điện tử trực tuyến từ các TCTD. Với mục tiêu góp phần ổn định hoạt động của các TCTD khi gặp khó khăn tạm thời về vốn, từ tháng 8/2005 BHTGVN đã thí điểm triển khai nghiệp vụ hỗ trợ tài chính đối với hệ thống QTDND tại 3 Chi nhánh BHTG khu vực (thành phố Hồ Chí Minh, Bắc Trung Bộ và Đông Bắc Bộ). Kết quả, BHTGVN đã tiếp nhận và xử lý trên 30 bộ “Hồ sơ đề nghị vay vốn”, nhưng chỉ có 02 đơn vị đủ điều kiện hỗ trợ và đã được chấp thuận cho vay. Chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền là một trong những nội dung hoạt động quan trọng của BHTGVN. Chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền là biện pháp cuối cùng nhưng có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với tổ chức tham gia BHTG hoạt động yếu kém bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định chấm dứt hoạt động và tổ chức đó bị mất khả năng thanh toán. Trong những năm qua, BHTGVN đã thực hiện chi trả kịp thời theo quy định cho 1.511 người gửi tiền với tổng số tiền là 18.421 triệu đồng, tại 36 QTDND bị giải thể. Việc chi trả tiền bảo hiểm đã thể hiện được vai trò của BHTGVN trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người gửi tiền, tạo lập được niềm tin của người dân, góp phần ổn định chính trị, trật tự xã hội và ngăn ngừa ảnh hưởng rủi ro đổ vỡ dây chuyền trong hoạt động của hệ thống ngân hàng. Trên trường quốc tế, tổ chức BHTGVN đã thực hiện hội nhập quốc tế sâu rộng, tiếp cận kinh nghiệm, chuẩn mực quốc tế về BHTG. 3. Những thách thức đối với Việt Nam Hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng thì vấn đề rủi ro thị trường ngày càng gia tăng là quy luật khách quan. Việt Nam đang hướng tới chuyển đổi nền hành chính quốc gia từ “cai trị”, sang “phục vụ”. Hoạt động BHTG cho dù là mang tính chính sách công cũng phải phù hợp với cơ chế thị trường, đảm bảo tính công khai, minh bạch, công bằng. Như vậy, điều quan trọng hàng đầu trong chính sách BHTG là lựa chọn được rõ ràng mục tiêu chính sách công BHTG. Cấu trúc mục tiêu này thể hiện rõ ràng yêu cầu của xu hướng phát triển nền kinh tế thị trường. Trên cơ sở mục tiêu chính sách công được lựa chọn phải xác định được các tiêu chí cơ bản cho khung hoạt động BHTG, đó là: (1) Tham gia BHTG là lựa chọn hay bắt buộc; (2) Đối tượng BHTG là VND hay bao gồm cả ngoại tệ; (3) Đối tượng BHTG là tiền gửi của mọi chủ thể hay chỉ của đa số các chủ thể các khoản tiền gửi nhỏ; (4) Phí bảo hiểm đồng hạng (cùng một mức) hay phân hóa theo mức độ rủi ro của tổ chức nhận tiền gửi; (5) Mức chi trả bảo hiểm là hữu hạn (tối đa) hay vô hạn; (6) Xác định vai trò giám sát của tổ chức BHTG; (7) Xác định vai trò tiếp nhận xử lý, cấu trúc lại ngân hàng của tổ chức BHTG; (8) Xác lập mô hình tổ chức BHTG với vai trò và chức năng của nó; (9) Vai trò của tổ chức BHTG trong hệ thống giám sát an toàn tài chính quốc gia. Một trong những yêu cầu to lớn là phải thiết lập các cơ chế kiểm soát rủi ro, đặc biệt là những rủi ro mang tính lan truyền, quy mô lớn như rủi ro tiền gửi và rủi ro của hệ thống các tổ chức nhận tiền gửi, các ngân hàng; giám sát hoạt động các ngân hàng; các công cụ tích cực (như tổ chức BHTG, Ngân hàng bắc cầu – BB, Công ty xử lý nợ – AMC), nhanh nhạy để xử lý kịp thời các trạng thái và quy mô rủi ro phát sinh của các tổ chức nhận tiền gửi, cũng như của hệ thống tài chính – ngân hàng nói chung. Nhà nước cũng phải xây dựng và triển khai mạng an toàn tài chính quốc gia (xem mô hình) hay hệ thống giám sát dịch vụ tài chính quốc gia với lộ trình cụ thể đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế. Các tổ chức cấu thành hệ thống giám sát tài chính quốc gia hiện nay còn phân tán, năng lực yếu kém. Các hoạt động tài chính nổi bật hiện nay như ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm đang phát triển mạnh, nhưng chưa ổn định. Như vậy, trong lĩnh vực này phải giải quyết một số nội dung tầm quốc gia và hướng tới chuẩn mực quốc tế như: cơ cấu tổ chức giám sát, mô hình giám sát, phương pháp giám sát, tiêu chuẩn giám sát, hệ thống dữ liệu, chia sẻ thông tin, ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng nguồn lực cho hoạt động giám sát. (Xem sơ đồ 2) Sơ đồ 2: Mô hình mạng an toàn tài chính quốc gia Tất nhiên, tất cả những vấn đề nêu trên chỉ đi vào cuộc sống với sự thống nhất quan điểm và được pháp chế hoá trong các luật có liên quan, trong đó có Luật BHTG, bao gồm cả các mối quan hệ có liên quan đến tiền gửi và tổ chức BHTG – công cụ thực hiện chính sách công quan trọng này trong nền kinh tế thị trường. 4. Những kỳ vọng trong lĩnh vực bảo hiểm tiền gửi Những cam kết về lĩnh vực tài chính ngân hàng trong khuôn khổ WTO đã và đang đặt ra cho hệ thống tài chính – ngân hàng những cơ hội và thách thức vô cùng to lớn. Kinh nghiệm của thế giới và Việt Nam, cũng như yêu cầu của sự phát triển nền kinh tế thị trường ngày càng hoàn thiện cho thấy xu hướng rõ ràng đặt ra cho lĩnh vực BHTG là: 1. Xây dựng được mô hình tiên tiến về BHTG: tổ chức BHTG giảm thiểu rủi ro với các chức năng mở rộng của nó; chuyển biến nhận thức và thực hiện chính sách công tích cực về hoạt động BHTG. 2. Hội nhập quốc tế sâu rộng về BHTG: trao đổi kinh nghiệm; phối hợp, hỗ trợ, hợp tác kỹ thuật; đóng góp chung cho quá trình tiêu chuẩn hoá các vấn đề về BHTG; hỗ trợ xử lý các vấn đề có liên quan… 3. Xây dựng Luật về BHTG làm cơ sở đầy đủ và chắc chắn cho thực thi chính sách công về BHTG: các hoạt động nghiệp vụ, các mối quan hệ có liên quan, tổ chức và chức năng của tổ chức BHTG, pháp chế hóa những lựa chọn có tính thách thức. 4. Thiết kế được mạng lưới an toàn tài chính quốc gia có cơ chế hoạt động và phối hợp rõ ràng, kiểm soát có hiệu quả hoạt động của các tổ chức nhận tiền gửi và ngân hàng, đủ năng lực kiểm soát và xử lý rủi ro ở các mức độ khác nhau của hệ thống tổ chức nhận tiền gửi. 5. Đảm bảo một môi trường tích cực cho sự phát triển bền vững của các tổ chức tài chính; thực hiện được các mục tiêu chính sách công đã đặt ra. Phát triển bền vững nền kinh tế – xã hội là yêu cầu to lớn đặt ra đối với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới. Chính sách công về BHTG là một trong những mắt xích quan trọng của guồng máy đáp ứng yêu cầu này. Tài liệu tham khảo: - http://www.iadi. org - http:// www.fdic.gov - http:// www.div.gov.vn - Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 của Chính phủ về bảo hiểm tiền gửi; - Nghị định số 109/2005/NĐ-CP ngày 24/8/2005 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 89/1999/NDD-CP ngày 01/9/1999 của Chính phủ về bảo hiểm tiền gửi; - Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg ngày 9/11/1999 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam; - Báo cáo tổng kết năm 2007 của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam.