Báo cáo ngày 10 tháng 8 năm 2009 của Bộ Tư Pháp về tổng kết 5 năm thi hành pháp luật về nuôi con nuôi (2003 -2008)

Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 của Quốc hội khóa XII, Bộ Tư pháp được Chính phủ giao chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành hữu quan nghiên cứu, xây dựng dự án Luật nuôi con nuôi (sau đây gọi là dự án Luật). Để có thêm cơ sở thực tiễn phục vụ việc xây dựng dự án Luật, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn số 4635/VPCP-QHQT ngày 15/7/2008, trong các ngày 04-05/9/2008 Bộ Tư pháp đã phối hợp với các bộ, ngành hữu quan tổ chức Hội nghị toàn quốc sơ kết 5 năm thi hành pháp luật về nuôi con nuôi, nhằm đánh giá, tổng kết các mặt tích cực, thành công, cũng như các khiếm khuyết, bất cập trong việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi. Các đại biểu đã phân tích, đánh giá, rút ra những bài học kinh nghiệm và đưa ra nhiều giải pháp để tiếp tục hoàn thiện pháp luật về nuôi con nuôi, nhằm xử lý những vấn đề xã hội hết sức nhạy cảm phát sinh trong lĩnh vực này. Để chuẩn bị tiến hành Hội nghị, từ tháng 5 năm 2008, Lãnh đạo Bộ Tư pháp đã có công văn yêu cầu tất cả các địa phương (Sở Tư pháp) chủ động sơ kết tình hình thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi tại địa phương mình, trên cả hai lĩnh vực nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài trong 5 năm qua, đánh giá về những mặt tích cực, tồn tại, bất cập, tìm ra nguyên nhân để từ đó, kiến nghị các giải pháp khắc phục. Thực hiện chỉ đạo của Bộ Tư pháp, các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tiến hành sơ kết/tổng kết, rà soát, đánh giá tình hình đăng ký, giải quyết việc nuôi con nuôi từ năm 2003 đến năm 2008 và báo cáo bằng văn bản về Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp xin báo cáo chung về tình hình thi hành pháp luật về nuôi con nuôi trong 5 năm qua như sau: A/ NUÔI CON NUÔI TRONG NƯỚC I. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ TÌNH HÌNH RÀ SOÁT, KIỂM TRA VIỆC GIẢI QUYẾT CHO, NHẬN CON NUÔI TRONG NƯỚC Trong những năm qua, việc giải quyết cho nhận nuôi con nuôi trong nước đã thực hiện tương đối tốt, đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi đã góp phần giúp cho nhiều trẻ em có được mái ấm gia đình thay thế ở trong nước, được chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục tốt. Đồng thời, thông qua việc giải quyết nuôi con nuôi, cũng góp phần quan trọng bảo đảm cho nhiều người, đặc biệt phụ nữ đơn thân hoặc các cặp vợ chồng hiếm con, được thực hiện quyền làm cha mẹ. Tuy nhiên, từ thực tiễn thi hành pháp luật về nuôi con nuôi còn cho thấy những tồn tại, bất cập trong lĩnh vực này. Nhiều trường hợp nhận và nuôi dưỡng trẻ em như con nuôi, nhưng không làm thủ tục đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền do trình độ am hiểu pháp luật của người dân còn thấp, chưa nhận thức được tầm quan trọng của việc đăng ký nuôi con nuôi, làm ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của các cháu. Nhiều quy định pháp luật về nuôi con nuôi còn chung chung, chưa cụ thể, thiếu thống nhất; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật trong lĩnh vực này còn yếu, chưa được quan tâm đúng mức nên chưa nâng cao nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật trong nhân dân; cán bộ làm công tác tư pháp – hộ tịch thì chưa đủ về số lượng, chưa mạnh về chất lượng (thường thì ở mỗi xã chỉ có 01 biên chế, song lại chưa được đào tạo về kiến thức pháp luật), trong khi đó công việc của cán bộ hộ tịch – tư pháp phải giải quyết thì khá nhiều. Do đó, trong việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi, khó tránh khỏi những vi phạm, sai sót. Theo báo cáo của các địa phương cho thấy, những sai sót, vi phạm chủ yếu ở phạm vi nhỏ, mức độ ít nghiêm trọng, chưa gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội và bước đầu Sở Tư pháp đã có các biện pháp xử lý khắc phục (đối với những trường hợp quyết định sai thì cho hủy/thu hồi quyết định nuôi con nuôi; nặng hơn và vi phạm các căn cứ của Luật hôn nhân và gia đình thì đề nghị Tòa án chấm dứt việc nuôi con nuôi; đối với cán bộ vi phạm thì có hình thức xử lý thích hợp). Dưới đây là những kết quả cụ thể. 1. Những kết quả đạt được Pháp luật về nuôi con nuôi thời gian qua đã tạo cơ sở quan trọng trong việc giải quyết việc cho, nhận nuôi con nuôi trong nhân dân. Ngoài các quy định của Luật hôn nhân và gia đình, thì Nghị định số 83/1998/NĐ-CP trước đây và hiện nay là Nghị định số 158/2005/ NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch có thể coi là cơ sở pháp lý quan trọng để giải quyết việc cho, nhận con nuôi trong nước trong thời gian qua. Để thực hiện tốt công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, cũng như thực hiện tốt công tác nuôi con nuôi trong nước, các Sở Tư pháp đã thực hiện công tác chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn nghiệp vụ về cho, nhận con nuôi ở cơ sở; các Phòng Tư pháp các huyện, thành phố, thị xã đều được tập huấn nghiệp vụ để từ đó, tập huấn lại cho cán bộ hộ tịch – tư pháp của Ủy ban nhân dân cấp xã. Đó là cách làm được hầu hết các tỉnh, thành phố thực hiện. Do đó, việc giải quyết con nuôi trong nhân dân đã từng bước đi vào nền nếp; những sai sót được kịp thời uốn nắn; những khó khăn, bất cập cũng được giải đáp kịp thời để có hướng tháo gỡ. Theo báo cáo của các Sở Tư pháp, thì việc đăng ký nuôi con nuôi ở cơ sở đã được Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện tương đối đầy đủ, kịp thời. Cán bộ chuyên trách Tư pháp – hộ tịch tận tụy với công việc, bám sát dân, nên đã giúp Ủy ban nhân dân xã thực hiện tốt công tác quản lý, đăng ký cho, nhận nuôi con nuôi trên địa bàn. Việc đăng ký cho, nhận nuôi con nuôi nhìn chung đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục, không để sai sót lớn. Thái độ phục vụ nhân dân từng bước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, tạo thuận lợi cho người dân về mặt thời gian, trình tự trong giải quyết giao, nhận con nuôi, giải đáp nhiều bức xúc trong nhân dân liên quan đến lĩnh vực này. Các Sở Tư pháp đã kịp thời hướng dẫn và cung cấp đầy đủ các loại Sổ sách, biểu mẫu hộ tịch theo quy định cho Phòng Tư pháp cấp huyện để cung cấp cho Ủy ban nhân dân cấp xã, phục vụ nhu cầu của người dân khi đăng ký việc cho, nhận nuôi con nuôi. Việc sử dụng mẫu biểu, ghi chép vào sổ đăng ký việc nhận nuôi con nuôi, quản lý hồ sơ cho, nhận nuôi con nuôi được lưu trữ rõ ràng, đầy đủ, chế độ thông tin báo cáo về công tác hộ tịch nhìn chung được thực hiện đảm bảo yêu cầu và đúng quy định pháp luật. Hầu hết các trường hợp nhận nuôi con nuôi đều xuất phát từ tình cảm và tính nhân đạo. Nhiều địa phương chú trọng đến việc kiểm tra, theo dõi về tình hình phát triển của trẻ em sau khi cho làm con nuôi, thậm chí có địa phương còn hỗ trợ kinh phí cho các cháu bị ốm đau, bệnh tật phải đi bệnh viện. 2. Những tồn tại, hạn chế Bên cạnh những kết quả đã đạt được như nêu trên, việc thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi trong các năm qua cho thấy cũng còn nhiều hạn chế, bất cập, cụ thể như sau: - Theo phản ánh của các địa phương cho thấy, Nghị định 158/2005/NĐ-CP không có quy định về việc trẻ em có cha, mẹ được đưa vào trung tâm nuôi dưỡng, thì phải thông báo tìm người trong nước nhận làm con nuôi. Do đó, để đảm bảo nguyên tắc ưu tiên cho trẻ em đoàn tụ gia đình hoặc làm con nuôi trong nước, cần có văn bản hướng dẫn để các Trung tâm nuôi dưỡng trẻ em thực hiện việc thông báo tìm người nhận trẻ em làm con nuôi trong nước, trước khi cho làm con nuôi người nước ngoài đối với trường hợp trẻ em còn cha mẹ. Nếu không có quy định như vậy, thì trẻ em không có cơ hội được nhận làm con nuôi trong nước. - Do các quy định pháp luật về điều kiện cho, nhận nuôi con nuôi chưa cụ thể, rõ ràng, đặc biệt pháp luật không có quy định cấm, nên trong thực tế đã phát sinh những trường hợp người dân lợi dụng việc làm con nuôi của thương binh, người có công với cách mạng, người thuộc dân tộc ít người… chỉ để hưởng chế độ, chính sách ưu tiên của nhà nước mà không bảo đảm mục đích của việc nuôi con nuôi. Thậm chí có trường hợp cho con đẻ làm con nuôi, để rồi lại sinh con tiếp, vi phạm pháp luật và chính sách về kế hoạch hóa gia đình (sinh con thứ 3, thứ tư…). Trong những vụ việc vi phạm, nổi lên nhất là vi phạm về mục đích nuôi con nuôi. - Vẫn còn nhiều trường hợp nuôi con nuôi trên thực tế nhưng không đăng ký theo quy định của pháp luật về cho, nhận nuôi con nuôi mà chỉ có sự thỏa thuận của hai bên (bên cho con nuôi và bên nhận con nuôi); còn tồn tại nhiều hình thức nuôi con nuôi có tính chất “dân gian” trong nhân dân (như việc nuôi con nuôi theo phong tục tập quán, nuôi con nuôi tình nghĩa, con nuôi lập tự…), làm mất đi ý nghĩa, giá trị của việc nuôi con nuôi đích thực, ảnh hưởng đến quyền lợi của con nuôi, bố mẹ nuôi; nhiều trường hợp đến nay con nuôi đã lớn tuổi, không đủ điều kiện để làm thủ tục đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền. - Việc mở sổ ghi chép việc đăng ký nuôi con nuôi ở một số xã miền núi, vùng biên giới, vùng sâu, vùng xa còn thiếu hoặc rất sơ sài; nhiều nơi không thực hiện mở sổ và theo dõi việc đăng ký nuôi con nuôi… làm cho công tác quản lý, thống kê hộ tịch gặp nhiều khó khăn. - Trong quá trình giải quyết việc cho, nhận nuôi con nuôi vẫn còn hiện tượng hồ sơ không đầy đủ; thủ tục không bảo đảm (trẻ em từ đủ 9 tuổi trở lên không ký vào tờ khai); việc lưu trữ hồ sơ cho, nhận con nuôi vẫn còn một vài cấp cơ sở thực hiện không đúng quy định pháp luật, hồ sơ lưu không đầy đủ, hoặc không lưu hồ sơ. - Trong quá trình giải quyết việc cho nhận nuôi con nuôi ở nhiều địa phương, số trẻ em bị bỏ rơi xảy ra nhiều, có thời điểm số lượng trẻ em bị bỏ rơi tăng đột biến, gây khó khăn cho công tác quản lý và nuôi dưỡng. - Việc thực hiện thủ tục thông báo tìm người trong nước nhận trẻ em làm con nuôi, trước khi cho làm con nuôi người nước ngoài, chỉ được tiến hành một cách hình thức, không đáp ứng được nhu cầu thực tế của người muốn nhận trẻ em làm con nuôi; số lượng trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước tại một số tỉnh còn hạn chế, trong khi số trẻ em làm con nuôi người nước ngoài lại nhiều hơn; trẻ em bị bỏ rơi chủ yếu được giới thiệu làm con nuôi người nước ngoài. - Khó khăn lớn nhất hiện nay trong việc nhận con nuôi trong nước là kiến thức pháp luật về nuôi con nuôi của người dân còn rất hạn chế, nhất là ở vùng núi, nông thôn. Do nhận thức đơn giản, nên việc thực hiện thủ tục đối với trẻ em bị bỏ rơi thường rất sơ xài, đa số trường hợp trẻ em bị bỏ rơi, người phát hiện không thông báo cho cơ quan Công an, Ủy ban nhân dân cấp xã nơi trẻ em bị bỏ rơi để lập biên bản xác nhận tình trạng bị bỏ rơi của trẻ em. Nhiều trường hợp người dân tự đem trẻ em về nuôi dưỡng mà không làm thủ tục. Do vậy, sau một thời gian dài, khi cha, mẹ nuôi làm thủ tục đăng ký khai sinh cho con, thì hầu như không thực hiện được, vì lúc này việc xác định nguồn gốc và tình trạng trẻ em bị bỏ rơi là hết sức khó khăn và phức tạp. Địa phương nơi trẻ em bị bỏ rơi không xác định được tình trạng trẻ em bị bở rơi để lập biên bản và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng như quy định, nên Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có trẻ em hiện đang sinh sống không đủ cơ sở để đăng ký khai sinh, điều này gây khó khăn trong việc giải quyết nuôi con nuôi. - Khó khăn vướng mắc trong quá trình giải quyết hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi: do số lượng hồ sơ giải quyết không nhiều và không quá phức tạp nên theo báo cáo của các địa phương, chủ yếu là vướng mắc trong việc giải quyết nuôi con nuôi đối với trẻ em bị bỏ rơi, vì pháp luật không quy định cụ thể trình tự, thủ tục giải quyết đối với trường hợp này như thế nào. Bên cạnh đó, việc nuôi con nuôi tại cộng đồng diễn ra theo phong tục, tập quán ở các dân tộc cũng khác nhau, chẳng hạn với đồng bào dân tộc Thái ở tỉnh Điện Biên thì ông, bà nội, ngoại có thể nhận cháu nội hoặc cháu ngoại làm con nuôi; anh, chị có thể nhận em cùng bố, mẹ đẻ làm con nuôi v.v… Việc nhận nuôi con nuôi xuất phát từ nhiều lý do khác nhau như bố mẹ chết hoặc bố, mẹ ly hôn, mẹ đi lấy chồng để lại con cho ông, bà hoặc anh, chị lớn nuôi em và đều được gọi là con. Đối với dân tộc Mông nếu anh hoặc em chết, con của họ sẽ được các anh, em của mình nuôi dưỡng như con. Có trường hợp anh rể và chị gái nhận em gái (của vợ) làm con nuôi và mang họ của anh rể. Khi nhà trường kiểm tra hồ sơ học sinh mới phát hiện có sự mâu thuẫn giữa giấy khai sinh, hộ khẩu, chứng minh nhân dân, học bạ và yêu cầu gia đình hoàn tất hồ sơ, khi đến cơ quan có thẩm quyền xin thay đổi lại họ cho em gái (con nuôi) theo họ của cha nuôi (anh rể), thì chính quyền cơ sở không giải quyết được đã giới thiệu đến Sở Tư pháp để hướng dẫn, thì lúc này mới phát hiện ra là anh rể nhận em vợ làm con nuôi. Có trường hợp cha, mẹ nuôi chỉ hơn con nuôi 14 tuổi, lý do là khi đứa trẻ sinh ra ốm yếu quá bố mẹ đã cho người họ hàng nhận làm con nuôi, nhưng không tiến hành làm bất cứ một thủ tục pháp lý nào cả, trong khi đó tất cả các giấy tờ nhân thân của người con nuôi này lại được khai theo họ cha, mẹ nuôi. Do đó, khi lớn lên người con nuôi này vì một lý do nào đó đòi làm lại giấy tờ của mình theo họ của cha, mẹ đẻ, hoặc muốn trở về với cha, mẹ đẻ thì chính quyền cơ sở mới biết những người nuôi dưỡng đứa trẻ từ bé đến nay không phải là cha, mẹ đẻ. Ngoài ra, giấy tờ của trẻ em bị bỏ rơi cũng không được lập theo đúng quy định. Bản tường trình của người phát hiện và biên bản xác nhận tình trạng trẻ em bị bỏ rơi thường thiếu thông tin về người phát hiện trẻ, cũng như đặc điểm đồ vật khi phát hiện trẻ em bị bỏ rơi; biên bản bàn giao cho một người hoặc tổ chức tạm thời nuôi dưỡng không đúng quy định; Giấy khai sinh của người được nhận làm con nuôi được đăng ký sau ngày Quyết định cho, nhận con nuôi v.v… - Việc xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã về người nhận con nuôi không đúng quy định pháp luật, mà chỉ xác nhận về nới cư trú của người đó, không đảm bảo yêu cầu của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP. - Có hiện tượng, do mẹ đẻ và người xin con nuôi đều muốn dấu thông tin cá nhân của mình, nên đã tự thỏa thuận với nhau tại Bệnh viện nên người xin trẻ em mang về địa phương nơi cư trú báo Uỷ ban nhân dân cấp xã lập biên bản xác nhận tình trạng trẻ em bị bỏ rơi không đúng theo quy định của pháp luật. - Việc quy định tìm cha, mẹ trẻ em trên Đài phát thanh hoặc Truyền hình không quy định cụ thể, nên các địa phương thực hiện không thống nhất (có địa phương thông báo trên trạm truyền thanh cấp huyện hoặc cụm truyền thanh cấp xã và thông báo vào lúc 5 giờ sáng…) nên đã hạn chế cơ hội tiếp cận thông tin của nhân dân. - Những người đang chấp hành hình phạt tù có thời hạn muốn cho con, nhưng khi đăng ký thì không thể có mặt tại Uỷ ban nhân dân cấp xã để làm thủ tục, nên việc giải quyết đăng ký cho, nhận con nuôi không thực hiện được. - Về vấn đề xác định lại dân tộc, theo quy định của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP và Thông tư số 01/2008/TT-BTP, thì người xin con nuôi có thể được phép thay đổi họ, tên của trẻ em theo họ, tên của cha mẹ nuôi, nhưng riêng về dân tộc thì không được phép (theo quy định tại Điều 28 Bộ Luật Dân sự 2005). Bất cập ở đây là mặc dù đã có sự thay đổi phần khai về cha, mẹ đẻ. Với những trường hợp cha, mẹ đẻ và cha, mẹ nuôi không cùng dân tộc sẽ dẫn đến dân tộc của người con trong Giấy khai sinh sẽ khác với dân tộc của cha, mẹ. Trong trường hợp này, mục đích của cha, mẹ nuôi được đứng tên với tư cách là cha, mẹ đẻ trong Giấy khai sinh của con nuôi để tránh mặc cảm cho con nuôi đã không đạt được. - Việc thay đổi phần khai về cha, mẹ (từ cha, mẹ đẻ thành cha, mẹ nuôi trong Giấy khai sinh và Sổ đăng ký khai sinh của con nuôi). Quy định này khá thông thoáng, nhằm bảo vệ lợi ích của cha, mẹ nuôi cũng như con nuôi. Tuy nhiên, quy định này vẫn còn quá chặt chẽ ở chỗ là phải có sự đồng ý của cha, mẹ đẻ; do đó, trong trường hợp cha, mẹ đẻ không đồng ý, thì Giấy khai sinh của trẻ em vãn phải giữ nguyên tên của cha, mẹ đẻ. - Công tác kiểm tra, xác minh của các phòng tư pháp cấp huyện ở một số nơi về lĩnh vực nuôi con nuôi đối với tất cả các xã chưa thực sự thường xuyên do thiếu cán bộ. - Việc xác minh mục đích nhận nuôi con nuôi của cán bộ Tư pháp – hộ tịch trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi đối với một số trường hợp còn thể hiện sự nể nang. - Chưa có máy tính để phục vụ công việc hàng ngày và lưu trữ dữ liệu, do đó, không chỉ hạn chế công việc mà còn ảnh hưởng đến công tác lưu trữ dữ liệu hồ sơ nuôi con nuôi. 3. Nguyên nhân của những tồn tại a) Quy định pháp luật chưa bảo đảm khả thi Nhiều quy định của Nghị định số 158/2005/ NĐ-CP về việc giải quyết cho, nhận nuôi con nuôi trong nước chưa phù hợp với thực tế (quy định về điều kiện cho nhận, thủ tục xác định lại dân tộc cho người con nuôi; thủ tục thông báo đối với trẻ bị bỏ rơi; quy định về thay đổi phần khai của về cha, mẹ đẻ sang cha, mẹ nuôi; không quy định việc đăng ký nuôi con nuôi quá hạn), do đó, trong quá trình giải quyết các trường hợp cụ thể đã gặp phải vướng mắc, ách tắc không giải quyết được. Hơn nữa, Nghị định cũng không quy định chặt chẽ về chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi, dẫn đến việc thực hiện quy định pháp luật vẫn chưa nghiêm. b) Biên chế, năng lực, trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ còn hạn chế - Biên chế cho cán bộ tư pháp cấp xã chỉ có 01 cán bộ, nhưng 01 cán bộ này lại phải kiêm nhiệm thêm nhiều việc nên thiếu tập trung vào công việc chính được đảm nhiệm. Sự thay đổi biến động trong bố trí cán bộ chuyên trách tư pháp nên ảnh hưởng đến năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ tư pháp – hộ tịch cơ sở. - Trình độ chuyên môn của một bộ phận cán bộ tư pháp – hộ tịch và một số cán bộ lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã trong lĩnh vực nuôi con nuôi còn hạn chế, hơn nữa do tính chất công việc của cấp xã cùng phải kiêm nhiệm nhiều nên thời gian tập trung cho công việc giải quyết việc cho, nhận nuôi con nuôi cũng chưa nhiều. c) Công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật còn hạn chế - Một số tỉnh miền núi, địa hình đi lại khó khăn, đông dân số, nhiều dân tộc ít người, nhiều đồng bào giáo dân, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch chưa làm được nhiều cho và làm chưa sâu, rộng nên nhận thức của công dân thực hiện các quyền lợi, nghĩa vụ đăng ký việc cho, nhận nuôi con nuôi không đồng đều, đặc biệt việc cho nhận nuôi con nuôi ở các huyện, xã miền núi. - Thiếu sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan chức năng đối với công tác tuyên tuyên, phổ biến, giáo dục pháp luật về đăng ký hộ tịch. Một số ban, ngành, đoàn thể chưa thấy hết trách nhiệm của mình, chưa chủ động trong việc tuyên truyền, hướng dẫn, giải thích, động viên người dân nên ý thức chấp hành pháp luật và thực hiện các quyền lợi của công dân chưa cao. Hơn nữa, trình độ dân trí thấp dẫn đến nhận thức của nhân dân, còn nhiều hạn chế, nhất là nhân dân thuộc các dân tộc thiểu số, sống ở vùng sâu, vùng xã, vùng cao và biên giới. II. KẾT QUẢ KIỂM TRA, RÀ SOÁT TÌNH HÌNH GIẢI QUYẾT VIỆC NUÔI CON NUÔI TRONG NƯỚC (2003 – 2008) Tính đến ngày lập báo cáo này, theo báo cáo của 55/64 Sở Tư pháp, tổng số việc nuôi con nuôi trong nước đã giải quyết trong giai đoạn 2003 – 2008 là 15.083 trường hợp, trong đó số vụ việc giải quyết đúng pháp luật là 14.556 trường hợp, số vụ việc vi phạm pháp luật là 328 trường hợp.

STT	Phân loại vi phạm	Tính chất mức độ của từng vi phạm	Ghi chú
Vi phạm khác	Không đăng ký	Trục lợi	Thừa kế	Hưởng CĐCS	Ít nghiêm trọng	Nghiêm trọng
	139	13	7	15	154	298	8

4. Tình hình xử lý vi phạm:

STT	Huỷ, thu hồi quyết định công nhận việc nuôi con nuôi	Chấm dứt việc nuôi con nuôi
	194	19

5. Kiến nghị giải pháp khắc phục Dưới đây là bảng tổng hợp những kiến nghị, đề xuất của các địa phương nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập trong lĩnh vực nuôi con nuôi trong nước.

STT	Nội dung	Địa phương đề xuất
1	Sớm ban hành luật nuôi con nuôi với những quy định toàn diện, đầy đủ và thống nhất điều chỉnh các quan hệ nuôi con nuôi trong nước và con nuôi có yếu tố nước ngoài, có tính đến đặc thù của đồng bào miền núi, dân tộc thiểu số; có chế tài rõ ràng cụ thể; tuyên truyền phố biến pháp luật về nuôi con nuôi và hộ tịch sâu rộng để nâng cao nhận thức của các ngành, các cấp và người dân.	Bắc Ninh, tp HCM, Cà Mau, Đồng Tháp, Hòa Bình, Kiên Giang, Điện Biên, Hải Dương, Quảng Ninh, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Đà Nẵng, Bắc Giang, Hà Nam, Ninh Bình, Vĩnh Phúc, Lào Cai, Sơn La, Thái Nguyên, Lâm Đồng
2	Rà soát lại các văn bản pháp luật hiện hành liên quan tới lĩnh vực đăng ký nuôi con nuôi để đảm bảo tính thống nhất, loại bỏ bớt những quy định không cần thiết trong hồ sơ đăng ký (tường trình của người phát hiện trẻ đã được thể hiện ở biên bản bỏ rơi trẻ em)	Bắc Ninh, Kiên Giang, Đà Nẵng, Bắc Giang
3	Nên bổ sung thêm quy định về giấy thỏa thuận trong hồ sơ đăng ký việc nuôi con nuôi đối với trường hợp cha mẹ đã ly hôn, cụ thể là: trong trường hợp cha mẹ đã ly hôn, nếu hai bên không liên lạc được với nhau thì giấy thỏa thuận về việc cho và nhận con nuôi chỉ cần chữ ký của người hiện đang nuôi dưỡng trẻ (quy định như khoản 1 Điều 26 NĐ 158 hiện nay khó thực hiện). Đối với trường hợp người cho con đang chấp hành hình phạt tù, không thể có mặt tại UBND xã nơi làm thủ tục, nên có quy định linh hoạt cho phép vắng mặt có giấy xác nhận của cơ quan quản lý.	Quảng Trị, Kiên Giang
4	Cần có quy định giải quyết việc đăng ký nuôi con nuôi cho các trường hợp nuôi con nuôi thực tế nhưng chưa đăng ký, đến nay, khi làm thủ tục thì trẻ đã lớn tuổi (trên 15) để bảo đảm quyền lợi của cha mẹ nuôi và con.	Sóc Trăng, Long An, Vĩnh Long, Đồng Tháp, Hòa Bình, Bình Thuận, Tp Hà Nội, Phú Thọ, Đà Nẵng, Hưng Yên, Thái Nguyên
5	Cần có những tiêu chí cụ thể khi xác định mục đích, tư cách và tính tự nguyện trong việc cho nhận con nuôi để tạo điều kiện thuận lợi cho cán bộ tư pháp thực thi nhiệm vụ.	Tiền Giang
6	Cần có quy định cụ thể đối với trường hợp làm con nuôi người già yếu, cô đơn, người tàn tật, người mất năng lực hành vi dân sự để đảm bảo tính thống nhất trong việc thực hiện. Nên có giới hạn về độ tuổi của con nuôi trong trường hợp này.	Tiền Giang, Long An
7	Nên có quy định về thẩm quyền của cơ quan tư pháp trong việc chấm dứt nuôi con nuôi trong trường hợp có sự đồng thuận giữa cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi. Theo quy định tại Điều 76 Luật Hôn nhân và Gia đình hiện nay, thẩm quyền này thuộc Tòa án.	Tiền Giang
8	Cần có thêm quy định về điều kiện chấm dứt nuôi con nuôi như: khi cha mẹ nuôi không còn đủ điều kiện kinh tế, cha mẹ nuôi bị tại bạn lao động, suy giảm sức khỏe do bệnh tật…	Bến Tre, Bắc Ninh
9	Để tạo điều kiện thuận lợi cho người được nhận làm con nuôi, cần quy định rõ UBND xã/phường nơi người được nhận nuôi cư trú có trách nhiệm cấp lại giấy khai sinh cho con nuôi sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã tiến hành hủy và thu hồi quyết định công nhận việc nuôi con nuôi.	Bến Tre
10	Cần có quy định và hướng dẫn cụ thể hơn về thủ tục đăng thông báo về tình trạng bỏ rơi của trẻ em. Quy định hiện nay chưa rõ về cấp độ của phương tiện thông báo (đài phát thành truyền hình từ cấp huyện, tỉnh hay có thể đăng trên hệ thống phát thanh xã/phường); quy trình đăng ký thông báo (phải trực tiếp đến đài truyền hình đăng ký hay có thể gửi yêu cầu thông báo qua đường bưu điện); thời điểm được tính trong thời hạn 30 ngày để làm khai sinh cho trẻ em…	Gia Lai, Kiên Giang
11	Cần xem xét và sửa đổi quy định về phần khai dân tộc của trẻ em được nhận làm con nuôi. Nên có quy định cho phép thay đổi dân tộc của trẻ em được nhận làm con nuôi theo dân tộc của cha mẹ nuôi để đảm bảo sự hòa nhập của trẻ trong môi trường gia đình thay thế.	Gia Lai, Bình Định, Quảng Ninh, Lạng Sơn, Sơn La, Thái Nguyên
12	Cần sửa đổi, bổ sung quy định cho phép được thay đổi phần khai về họ tên cha mẹ đẻ sang cha mẹ nuôi trong giấy khai sinh của trẻ em sau khi làm thủ tục đăng ký nuôi con nuôi. Theo quy định hiện nay, nếu cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi không đạt được thỏa thuận thì phần khai về cha mẹ vẫn giữ nguyên của cha mẹ đẻ, như vậy sẽ ảnh hưởng tới sự hòa nhập, tâm lý của trẻ em và cha mẹ nuôi. Cần có quy định linh hoạt hơn về việc thay đổi họ tên của trẻ em được nhận làm con nuôi mà không cần có sự thỏa thuận của cha mẹ ruột	Gia Lai, Bình Định, Lạng Sơn, Thái Nguyên Bà Rịa-Vũng Tàu, Đà Nẵng
13	Cần có quy định về trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong việc giám sát, theo dõi tình hình phát triển của trẻ em sau khi được nhận làm con nuôi.	Long An
14	Nên mở rộng thẩm quyền đăng ký nhận nuôi con nuôi cho UBND xã nơi trẻ em được nhận làm con nuôi cư trú (không chỉ trường hợp trẻ bị bỏ rơi)	Bình Định
15	Đề nghị quy định thời hạn giải quyết nuôi con nuôi là 7 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, nếu cần thẩm tra xác minh thêm thì kéo dài tối đa không quá 7 ngày làm việc.	Quảng Bình
16	Bổ sung thêm xác nhận thu nhập của người xin nhận con nuôi trong hồ sơ	Hà Nam
17	Bổ sung biên chế chuyên trách hộ tịch cấp xã	Vĩnh Phúc
18	Cần có quy định cụ thể hơn về việc người Việt Nam nhận trẻ em các nước láng giếng làm con nuôi ở vùng giáp biên	Sơn La
19	Tăng cường biện pháp chế tài và tăng mức xử phạt hành chính đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về nuôi con nuôi	Lâm Đồng, Hải Dương, Ninh Bình, Hà Tĩnh

B/ VỀ NUÔI CON NUÔI CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI I. CÁC MẶT THÀNH CÔNG Nghị định 68/2002/NĐ-CP ngày 10/07/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân gia đình có yếu tố nước ngoài (sau đây gọi là Nghị định 68/2002/NĐ-CP) là văn bản pháp luật quan trọng đánh dấu sự thay đổi lớn về cơ chế giải quyết vấn đề nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Trình tự, thủ tục giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài theo Nghị định 68/2002/NĐ-CP, bước đầu đã tiệm cận với cơ chế quốc tế trong lĩnh vực này, góp phần để các cơ quan nhà nước kiểm soát chặt chẽ hơn việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài. Trên cơ sở báo cáo sơ kết của các địa phương và ý kiến đóng góp tại Hội nghị sơ kết toàn quốc cho thấy việc thực hiện Nghị định 68/2002/NĐ-CP trong thời gian qua đã có những mặt thành công sau: 1. Tạo ra cơ chế xử lý vấn đề nuôi con nuôi quốc tế minh bạch hơn so với thời kỳ trước đây Nghị định 68/2002/NĐ-CP có bước phát triển quan trọng so với Nghị định 184/CP ngày 30/11/1994 trong việc cải cách cơ chế, quy trình, thủ tục, hồ sơ giấy tờ giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài theo hướng minh bạch hơn, rõ ràng và cụ thể hơn, cũng như tiệm cận dần với cơ chế quốc tế, bước đầu đáp ứng những nguyên tắc cơ bản của Công ước Lahay. Cụ thể như sau: Thứ nhất, Nghị định 68/2002/NĐ-CP đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi ở nước ngoài, theo đó chỉ giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi ở những nước ký kết với Việt Nam điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi. Như vậy, cơ sở pháp lý quan trọng để giải quyết vấn đề nuôi con nuôi quốc tế là điều ước quốc tế giữa Việt Nam và nước ngoài hữu quan. Đối với những nước chưa ký kết điều ước quốc tế, chỉ giải quyết trong một số trường hợp ngoại lệ có tính nhân đạo, theo pháp luật Việt nam. Việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi nước ngoài trên cơ sở các Hiệp định song phương, có thể coi như một bước tập dượt cần thiết trong tiến trình tham gia Công ước Lahay về nuôi con nuôi. Thứ hai, Nghị định 68/2002/NĐ-CP quy định trách nhiệm theo dõi, quản lý vấn đề con nuôi quốc tế cho một cơ quan đầu mối là Cơ quan con nuôi quốc tế của Bộ Tư pháp (tức là Cục Con nuôi). Cơ quan này đồng thời đảm nhiệm chức năng của Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế theo các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi giữa Việt Nam với các nước. Với sự thành lập cơ quan này và gắn với trách nhiệm thẩm tra hồ sơ của người xin nhận con nuôi, đã bước đầu thực hiện trung ương hóa về thủ tục giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài mà trước đây, theo Nghị định 184/CP, tất cả các khâu đều giao cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (Sở Tư pháp) giải quyết. Thứ ba, đối tượng trẻ em được cho làm con nuôi người nước ngoài cũng được quy định rõ ràng hơn, cụ thể hơn và chặt chẽ hơn trước đây (chủ yếu bao gồm trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt từ cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp). Với sự kiểm tra chặt chẽ của các cơ quan có thẩm quyền của địa phương và trung ương đối với hồ sơ của trẻ em, đã dần dần tạo ra sự minh bạch hơn về nguồn gốc của trẻ em. Điều này góp phần hạn chế một cách đáng kể các hành vi làm sai lệch hồ sơ về nguồn gốc của trẻ em để cho làm con nuôi người nước ngoài, góp phần bảo vệ tốt hơn quyền của trẻ em. Các thông tin về trẻ em được theo dõi, quản lý khá thống nhất từ địa phương đến trung ương. Thứ tư, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương với nhau và với cơ quan trung ương đã được kiện toàn một bước. Nhiều tỉnh đã ban hành Quy chế phối hợp liên ngành giữa các cơ quan Tư pháp, Lao động – Thương binh và Xã hội, Công an, Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh trong việc giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi quốc tế, tạo ra sự kiểm tra thường xuyên hơn đối với hoạt động nuôi con nuôi quốc tế tại địa phương, có ý nghĩa tích cực trong việc phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật nhằm mục đích trục lợi. Đồng thời, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan địa phương và trung ương (thông qua đầu mối là Cục Con nuôi) đã thúc đẩy công tác quản lý và điều hành thống nhất giữa trung ương và địa phương, nhằm tháo gỡ kịp thời các vướng mắc trong khâu quản lý, đảm bảo yêu cầu đối ngoại. Thứ năm, công tác xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật hướng dẫn giải quyết việc nuôi con nuôi quốc tế đã được Bộ Tư pháp và các Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đặc biệt quan tâm. Để hướng dẫn thi hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP và Nghị định 69/2006/NĐ-CP, ngày 16 tháng 12 năm 2002 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư 07/2002/TT-BTP và ngày 08/12/2006 ban hành Thông tư 08/2006/TT-BTP hướng dẫn thực hiện các quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật này, khi phát sinh những vấn đề bất cập, Bộ Tư pháp đều phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan và chỉ đạo Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh kịp thời xử lý, bảo đảm chặt chẽ và phúc đáp yêu cầu của thực tiễn đặt ra. Thứ sáu, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam với các cơ quan/tổ chức nước ngoài trong quá trình thực hiện Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi cũng được cải tiến đáng kể, đặc biệt là với các Đại sứ quán, lãnh sự quán và cơ quan quản lý nhập cư của các nước, đã tạo điều kiện để nước ta thực hiện được đầy đủ các cam kết theo Hiệp định. Định kỳ hàng năm hoặc 2 năm Nhóm hỗn hợp gồm chuyên gia của nước ta và các nước ký kết Hiệp định nhóm họp để kiểm điểm tình hình thực hiện Hiệp định, cùng nhau bàn bạc để tháo gỡ các khó khăn và vướng mắc, nhằm đảm bảo thực thi nghiêm chỉnh các Hiệp định, tăng cường hợp tác nuôi con nuôi với các nước. Như vậy, có thể nói rằng Nghị định 68/2002/NĐ-CP (và Nghị định 69/2006/NĐ-CP) đã tạo ra một cơ chế với nhiều điểm mới so với Nghị định 184/CP trước đây, tạo thuận lợi hơn cho việc giải quyết vấn đề con nuôi quốc tế. Đây chính là bước chuyển tiếp quan trọng để chuẩn bị cho việc áp dụng cơ chế xử lý vấn đề nuôi con nuôi quốc tế theo Công ước Lahay về bảo vệ trẻ em và hợp tác nuôi con nuôi quốc tế mà nước ta đang chuẩn bị tham gia. Chính cơ chế này đã cho phép tạo ra quy trình, thủ tục minh bạch hơn trong việc xử lý vấn đề nuôi con nuôi quốc tế. 2. Tìm được mái ấm gia đình thay thế cho nhiều trẻ em Do đối tượng trẻ đủ điều kiện cho làm con nuôi và thủ tục, trình tự giải quyết được quy định cụ thể, rõ ràng hơn trong Nghị định 68/2002/NĐ-CP, nên tính đến thời điểm lập báomcáo này, trong hơn 05 năm qua đã trên 6.000 trẻ em tìm được mái ấm gia đình thay thế, theo cơ chế kiểm soát chặt chẽ giữa Việt Nam và nước nhận thông qua các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi đã được ký kết. Việc tìm mái ấm gia đình cho các trẻ em nêu trên cũng là đem lại tiếng cười và niềm hạnh phúc cho nhiều gia đình cha mẹ nuôi, trong đó có một số lượng đáng kể các gia đình người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Đây là việc làm nhân đạo để tăng cường hơn nữa sự hợp tác hữu nghị giữa Việt Nam với các nước, thiết lập nên mối quan hệ thân thiện với các dân tộc trên thế giới và góp phần quan trọng thực hiện chính sách của Đảng về đại đoàn kết dân tộc đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Qua các báo cáo về tình hình phát triển của trẻ em được cho làm con nuôi ở nước ngoài và kết quả khảo sát nhiều nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, trực tiếp thăm hàng trăm gia đình và gặp mặt hàng ngàn trẻ em cùng gia đình cha mẹ nuôi ở các nước khác nhau, đều thấy rằng con nuôi Việt Nam hội nhập nhanh với môi trường nước nhận, được chăm sóc chu đáo. Ở nhiều nơi con nuôi Việt Nam đứng đầu lớp về học lực; nhiều em phát triển được tài năng trong lĩnh vực âm nhạc, thể dục, thể thao, văn hoá, văn nghệ, tin học. Các gia đình cha mẹ nuôi rất tự hào về con nuôi Việt Nam và họ luôn ý thức hướng cho trẻ em tìm hiểu về cội nguồn quê hương đất nước, nơi trẻ em sinh ra. Tại nhiều nước đã lập ra các Hội con nuôi Việt Nam và lớp dạy tiếng Việt cho trẻ em. Nhiều cháu nói được tiếng Việt và có sự hiểu biết về quê hương đất tổ. Nhiều gia đình đã đưa con nuôi về Việt Nam thăm lại cơ sở nuôi dưỡng nơi trẻ em đã được chăm sóc, thăm các danh lam thắng cảnh của Việt Nam. Nhiều gia đình đã lưu giữ ảnh, kỷ vật và đồ lưu niệm từ Việt Nam để qua đó, giúp cho trẻ em có ý thức về nguồn gốc của mình. Đồng thời, thông qua hiệp hội nuôi con nuôi và các gia đình xin con nuôi Việt Nam, nhiều gia đình nước ngoài khác cũng muốn đến Việt Nam để xin con nuôi, vì họ cho rằng thủ tục giải quyết nuôi con nuôi ở Việt Nam không mất nhiều thời gian như ở nhiều nước hiện nay; các cơ quan nhà nước đều bảo đảm sự thuận lợi, an toàn và họ rất có thiện cảm với trẻ em Việt Nam. Cùng với đó, thời gian qua cũng có nhiều trẻ em khuyết tật, tàn tật, bị bệnh hiểm nghèo, được các tổ chức con nuôi đưa ra nước ngoài chữa trị và sau đó được giải quyết cho làm con nuôi (thông qua thủ tục tại Đại sứ quán Việt Nam tại nước sở tại). Điều đó không những đã góp phần giảm bớt chi phí, thời gian cho đương sự, mà còn thể hiện sự cải cách đáng kể các thủ tục hành chính trong lĩnh vực này. 3. Cải thiện đời sống của trẻ em tại nhiều cơ sở nuôi dưỡng Một trong những mặt thành công của Nghị định 68/2002/NĐ-CP là đã xoá bỏ cơ chế cha mẹ nuôi trực tiếp hỗ trợ nhân đạo cho cơ sở nuôi dưỡng (theo Nghị định 184/CP trước đây), tạo ra cơ chế mới về hỗ trợ của tổ chức con nuôi nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng thông qua dự án nhân đạo. Theo thông báo của các địa phương, hiện cả nước có 91/378 cơ sở nuôi dưỡng có quyền cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài. Đây là những cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp, chủ yếu do Sở Lao động Thương binh và Xã hội (cấp tỉnh) quản lý, là nơi tiếp nhận các dự án hỗ trợ nhân đạo từ các tổ chức con nuôi nước ngoài. Chỉ có một số ít các cơ sở nuôi dưỡng là Sở Y tế hoặc Phòng Lao động thương binh và xã hội (cấp huyện) quản lý. Qua báo cáo của các địa phương và các Văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam cho thấy, việc thực hiện các dự án hỗ trợ nhân đạo từ hoạt động hợp tác nuôi con nuôi quốc tế đã tạo điều kiện cho nhiều cơ sở nuôi dưỡng, sau một thời gian đã trở nên khang trang hơn; điều kiện chăm sóc trẻ em tốt hơn do nhận được nguồn hỗ trợ nhân đạo từ các tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động tại địa bàn. Mức hỗ trợ nuôi dưỡng trẻ em nhiều nơi đạt khoảng 1 triệu đồng/1 trẻ/tháng. Nhiều cơ sở nuôi dưỡng có hệ thống cung cấp nước sạch, trẻ được ăn uống đầy đủ hơn, có các tiện nghi cần thiết để chăm sóc trẻ sơ sinh. Số lượng các cháu bị bệnh hay bị chết do điều kiện vệ sinh không tốt hay bệnh tật ở các cơ sở nuôi dưỡng này đã giảm hẳn. Nhiều địa phương quản lý tương đối chặt chẽ các khoản hỗ trợ nhân đạo, công khai các khoản thu, khoản chi, hàng năm các khoản hỗ trợ nhân đạo đều được kiểm toán. Kết quả các đợt kiểm tra, kiểm toán được thông báo cho Cục Con nuôi. Đa số các khoản hỗ trợ nhân đạo được chi đúng đối tượng, tuân thủ các quy định của pháp luật về tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ phi chính phủ. Ngoài ra, nhiều trẻ em tại các cơ sở nuôi dưỡng và ngoài cộng đồng còn được khám chữa bệnh miễn phí do có sự hỗ trợ từ các tổ chức con nuôi và các tổ chức nhân đạo nước ngoài khác, được cung cấp thuốc chữa bệnh. Nhiều trẻ tàn tật được cung cấp xe lăn, các dụng cụ thiết yếu cho trẻ tàn tật, trẻ bị bệnh tim được can thiệp kịp thời, chăm sóc tốt. Theo báo cáo chưa đầy đủ, từ 2003 – 6/2008, tổng số 69 Văn phòng con nuôi nước ngoài đã hỗ trợ nhân đạo (bằng tiền và vật chất) cho gần 100 cơ sở nuôi dưỡng khoảng 160 tỷ đồng, trong đó riêng năm 2007 đạt gần 60 tỷ đồng. Các Văn phòng con nuôi nước ngoài hỗ trợ nhiều, gồm có: Dillon International (Hoa Kỳ): 10,2 tỷ đồng; AC (Thuỵ điển): 9,8 tỷ đồng; Destinees (Pháp): 9 tỷ đồng; AC (Đan Mạch): 8,9 tỷ đồng; CHI (Hoa Kỳ): 8,2 tỷ đồng; TDH (Canada): 8,1 tỷ đồng; Comexseo (Pháp): 8 tỷ đồng; NAAA (Italia): 7,93 tỷ đồng; ODA Marseille (Pháp): 7,8 tỷ đồng; Holt International (Hoa Kỳ): 7,4 tỷ đồng; WCI (Hoa Kỳ): 6,2 tỷ đồng; VORF (Hoa Kỳ): 6 tỷ đồng; Danadopt (Đan Mạch): 5,32 tỷ đồng); PLAN (Hoa Kỳ): 5 tỷ đồng; PSBI (Hoa Kỳ): 4,5 tỷ đồng; CB (Canada): 4,4 tỷ đồng; CAA (Hoa Kỳ): 3,9 tỷ đồng; Helping Hand (Ailen): 3,7 tỷ đồng; IAAP (Hoa Kỳ): 3,1tỷ đồng; Faith International (Hoa Kỳ): 3 tỷ đồng. 4. Cải tiến một bước trình tự, thủ tục giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài Theo Nghị định 68/2002/NĐ-CP, thì thủ tục trình tự giải quyết việc nuôi con nuôi quốc tế được cải tiến một bước đáng kể so với Nghị định 184/CP trước đây. Thời hạn giải quyết việc nuôi con nuôi quốc tế được rút từ 6 tháng trước đây xuống còn 4 tháng; thời gian xử lý ở từng khâu của các cơ quan liên quan được quy định rõ ràng, hợp lý hơn, ngắn hơn; các giấy tờ được thiết kế theo mẫu dễ dàng cho việc thực hiện. Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước (Cục Con nuôi, Sở Tư pháp, Công an tỉnh, Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh, Cơ sở nuôi dưỡng) được quy định cụ thể hơn, rõ ràng hơn ở từng khâu liên quan trong toàn bộ quá trình xử lý hồ sơ của người xin con nuôi và hồ sơ của trẻ em. Về phía Cục Con nuôi, thời hạn giải quyết hồ sơ đã được tuân thủ khá tốt, thậm chí còn được rút ngắn hơn so với luật định. Cục đã phân công, theo dõi và đôn đốc việc thực hiện của các chuyên viên trong Cục, đồng thời cũng đôn đốc các cơ quan hữu quan khác ở trung ương và địa phương đảm bảo thời hạn giải quyết. Các giấy tờ trong hồ sơ của người xin con nuôi được kiểm tra, xem xét kỹ theo quy định pháp luật của nước nhận và Hiệp định. Các giấy tờ trong hồ sơ của trẻ em cũng được kiểm tra trên cơ sở quy định của pháp luật Việt Nam. Bất kỳ một nghi vấn nào trong hồ sơ đều được xem xét và yêu cầu địa phương giải trình. Ở địa phương tuỵêt đại đa số các Sở Tư pháp đã có bộ phận chuyên trách xử lý về hồ sơ con nuôi quốc tế (thuộc Phòng Hộ tịch do Giám đốc Sở hoặc Phó Giám đốc Sở trực tiếp phụ trách); cán bộ tư pháp và cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại địa phương hàng năm đều được Cục Con nuôi tập huấn về nghiệp vụ. Việc cấp hộ chiếu cho trẻ em xuất cảnh Việt Nam đã được cải tiến một bước. Nếu trước đây nhiều địa phương giải quyết việc cấp hộ chiếu trong thời hạn 20 ngày, thì gần đây rút xuống còn 05 ngày. Cục Con nuôi đã phối hợp chặt chẽ với A.18 Bộ Công an để hướng dẫn cho đương sự về thủ tục xin cấp hộ chiếu cho trẻ em sau khi được giải quyết cho làm con nuôi, đảm bảo rút ngắn thời hạn cấp hộ chiếu để tạo thuận lợi cho trẻ em xuất cảnh. Kể cả việc cấp thị thực “nóng” tại cửa khẩu cho một số cha mẹ nuôi người nước ngoài vì lý do đột xuất cũng đã được quan tâm hơn. Thời hạn cha mẹ nuôi đến Việt Nam để làm lễ giao nhận con nuôi và làm các thủ tục khác để đưa con nuôi về nước cũng được rút ngắn đáng kể (khoảng trên dưới 03 tuần), phù hợp với thời gian nghỉ phép của họ. Đây là điều kiện thuận lợi để cha mẹ nuôi có thể thu xếp công việc đến Việt Nam mà không ảnh hưởng lớn đến công việc làm ăn ở nước ngoài. 5. Công tác kiểm tra, thanh tra được tăng cường một bước Công tác kiểm tra, thanh tra là công tác được đặc biệt quan tâm kể từ khi thực hiện Nghị định 68/2002/NĐ-CP. Công tác này đã góp phần uốn nắn kịp thời những lệch lạc, xử lý các vi phạm, nâng cao ý thức pháp luật và tinh thần trách nhiệm của những người hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Hàng năm, Bộ Tư pháp đều phối hợp cùng các cơ quan khác ở trung ương như Bộ Công an, Lao động – Thương binh và Xã hội tiến hành kiểm tra tình hình nuôi con nuôi quốc tế ở các địa phương. Ngoài ra, các cuộc kiểm tra đột xuất cũng được Cục Con nuôi tiến hành khi phát hiện có những vấn đề phức tạp phát sinh. Nội dung các cuộc kiểm tra khá toàn diện, đặc biệt về việc xác minh nguồn gốc trẻ em; việc bảo đảm các thủ tục, hồ sơ, giấy tờ (nhất là những giấy tờ liên quan đến việc tiếp nhận trẻ em vào cơ sở nuôi dưỡng); việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo. Ngoài ra, Bộ Tư pháp cũng yêu cầu các địa phương hàng năm tự tiến hành kiểm tra, xác minh làm rõ các vướng mắc, bất cập, vi phạm để báo cáo về Bộ xử lý. Hàng năm, Bộ Tư pháp có kế hoạch kiểm tra định kỳ các Văn phòng con nuôi nước ngoài trên phạm vi cả nước để kịp thời phát hiện và uốn nắn các lệch lạc, qua đó thấy được những khó khăn, vướng mắc của các Văn phòng con nuôi nước ngoài để có giải pháp tháo gỡ. Ngoài ra, các tỉnh cũng đều có kế hoạch tổ chức kiểm tra định kỳ hoạt động của các cơ sở nuôi dưỡng và hoạt động của Văn phòng con nuôi nước ngoài trên phạm vi địa bàn tỉnh. Kết quả kiểm tra được thông báo cho Bộ Tư pháp. Thanh tra Bộ Tư pháp đã phối hợp với các cơ quan chức năng tiến hành thanh tra định kỳ và đột xuất một số địa phương, nhất là những nơi có dấu hiệu vi phạm hoặc thực hiện chưa tốt pháp luật về nuôi con nuôi quốc tế. Hoạt động kiểm tra, thanh tra đã góp phần đáng kể trong công tác quản lý, nhất là việc xử lý, ngăn ngừa các vi phạm trong lĩnh vực giải quyết các vụ việc về nuôi con nuôi quốc tế trong thời gian qua. 6. Hoạt động hợp tác quốc tế về nuôi con nuôi được mở rộng Một trong những thay đổi quan trọng của Nghị định 68/2002/NĐ-CP là yêu cầu hoạt động nuôi con nuôi quốc tế được tiến hành trên cơ sở điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi giữa Việt Nam và các nước. Nghị định 184/CP trước đây không có yêu cầu này. Cùng với việc mở rộng ký kết, thực hiện các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi, công tác hợp tác quốc tế về nuôi con nuôi được Bộ Tư pháp đặc biệt quan tâm. Hoạt động hợp tác về nuôi con nuôi quốc tế được xác định là hoạt động có tính chất nhạy cảm, do đó, cần bảo đảm phù hợp với đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực này. Trong các hoạt động đối ngoại, các bên luôn tôn trọng, hiểu biết lẫn nhau, tuân thủ các nguyên tắc đối ngoại nhà nước và đối ngoại nhân dân. Với tư cách là Cơ quan trung ương theo các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi quốc tế, Cục Con nuôi – Bộ Tư pháp thường xuyên trao đổi thông tin và phối hợp hoạt động với Cơ quan trung ương về con nuôi quốc tế của các nước ký kết và các nước hữu quan khác, kịp thời tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc để triển khai thực hiện tốt các quy định của Hiệp định và xử lý các vụ việc liên quan đến nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Việc trao đổi với các Đại sứ quán, Lãnh sự quán tại Việt Nam của các nước ký kết Hiệp định về các vấn đề nuôi con nuôi cũng được duy trì thường xuyên, kịp thời phối hợp xử lý các vấn đề tác nghiệp liên quan đến hồ sơ nuôi con nuôi và các thủ tục, trình tự liên quan đến việc giải quyết nuôi con nuôi. Trong thời gian qua, Cục Con nuôi – Bộ Tư pháp đã tổ chức 3 cuộc đối thoại trực tiếp tại Hà Nội với các nhân viên lãnh sự của các nước ký kết để trao đổi về các vấn đề mà phía nước ngoài đặt ra nhằm tháo gỡ các vướng mắc trong quá trình giải quyết các vấn đề phát sinh trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. II. NHỮNG TỒN TẠI, BẤT CẬP Bên cạnh những thành công như nêu trên, Hội nghị cũng nhận thấy việc thực hiện các quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo Nghị định 68/2002/NĐ-CP trong vòng 05 năm qua cho thấy còn có một số tồn tại, bất cập cần tháo gỡ, nhằm đảm bảo cơ chế nuôi con nuôi quốc tế chặt chẽ hơn và minh bạch hơn như sau: 1. Nhận thức chưa đúng về vấn đề nuôi con nuôi Mặc dù việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài đã tiến hành gần hai chục năm nay, song trong một số cơ quan nhà nước, kể cả ở Trung ương và địa phương còn có sự nhận thức chưa đúng về vấn đề nuôi con nuôi nói chung và nuôi con nuôi quốc tế nói riêng; thậm chí còn mơ hồ về tính nhân đạo, nhân văn của lĩnh vực con nuôi quốc tế, cũng như về các vấn đề pháp lý có liên quan. Nuôi con nuôi quốc tế là vấn đề nhạy cảm, hệ trọng liên quan đến số phận của những trẻ em có hoàn cảnh thiệt thòi phải sống xa quê hương, đất nước nơi mình sinh ra, hậu quả của nó còn kéo dài hàng chục năm sau đó. Vì vậy, trên phương diện pháp luật, Nhà nước phải xử lý hàng loạt các vấn đề liên quan đến con nuôi, cha mẹ nuôi, cha mẹ đẻ, những người và tổ chức có liên quan khác và trong đó, quan trọng hơn cả là liên quan đến quyền và lợi ích của trẻ em. Một quyết định không được cân nhắc kỹ lưỡng, thiếu chính xác, một hành vi thiếu tính nhân đạo hoặc trục lợi sẽ gây hậu quả khôn lường không những đối với trẻ em, người xin con nuôi, tổ chức con nuôi mà thậm chí đến quan hệ giữa nước cho con nuôi và nước nhận con nuôi. Một nhận thức không đúng về vấn đề nuôi con nuôi có thể dẫn đến việc một cá nhân có thể góp phần làm sai lệch giấy tờ về nguồn gốc của trẻ, một công chức nhà nước hoặc một cán bộ có chức quyền ở địa phương có thể tiếp tay cho những hành vi trục lợi liên quan đến việc đạo diễn cho trẻ em làm con nuôi, xâm hại đến các quyền và lợi ích cơ bản của trẻ em, gây ra hậu quả khôn lường cho xã hội. 2. Làm sai lệch nguồn gốc trẻ em Thực tiễn thi hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP cho thấy hiện tượng một số địa phương đã làm sai lệch nguồn gốc của trẻ em để cho làm con nuôi. Việc làm sai lệch nguồn gốc trẻ em, đã làm ảnh hưởng đến tính trung thực, minh bạch trong hồ sơ giấy tờ và có thể dẫn đến sự vi phạm các quyền của trẻ em, nhất là trẻ sơ sinh. Qua vụ án đã được khởi tố tại Nam Định và một số địa phương khác thời gian gần đây đã cho thấy tính phức tạp trong việc kiểm soát các giấy tờ liên quan đến nguồn gốc đích thực của trẻ em. Nguyên nhân là do sự buông lỏng quản lý ở các cơ sở nuôi dưỡng, chạy theo lợi ích vật chất kinh tế trong việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi, thậm chí có sự cấu kết giữa cơ sở nuôi dưỡng và những kẻ môi giới bất hợp pháp bên ngoài để đưa trẻ em từ các nơi khác về cơ sở nuôi dưỡng và hợp thức hoá bằng hồ sơ trẻ em bị bỏ rơi để cho làm con nuôi người nước ngoài. Các cơ quan có thẩm quyền của địa phương, nhất là chính quyền cấp xã, cần tăng cường kiểm tra, thực hiện đúng các quy định về việc xác định nguồn gốc của trẻ em, nhất là trẻ bị bỏ rơi, chống mọi biểu hiện làm sai lệch nguồn gốc trẻ em, ngăn ngừa sự cấu kết, tiếp tay với những người môi giới bất hợp pháp để đưa trẻ em có nguồn gốc không rõ ràng vào cơ sở nuôi dưỡng để cho làm con nuôi người nước ngoài. Mặc dù Điều 32 của Nghị định 76/2006/NNĐ-CP ngày 02/8/2006 có quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp (như hành vi vi phạm của cá nhân trong việc khai báo gian dối để đăng ký việc cho, nhận con nuôi; tẩy xoá, sửa chữa làm sai lệch nội dung giấy tờ, lợi dụng giới thiệu trẻ em làm con nuôi nhằm mục đích vụ lợi, làm dịch vụ môi giới cho hoặc nhận con nuôi trái pháp luật), song các quy định này lại ít đi vào đời sống và không khả thi. Bởi trên thực tế, mức phạt chưa đủ mạnh để răn đe, nên các sai sót về hồ sơ giấy tờ chỉ được các cơ quan chuyên môn nhắc nhở và chưa xử phạt một trường hợp vi phạm nào. Nhìn chung, thủ tục phát hiện, xem xét để xử lý các vi phạm hành chính về lập hồ sơ cho trẻ em, làm giả giấy tờ, tài liệu nhằm mục đích trục lợi còn chưa có tính khả thi. 3. Chưa bảo đảm ưu tiên việc nuôi con nuôi trong nước trước khi cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài Một trong những hạn chế của pháp luật về hôn nhân gia đình nước ta nói chung và Nghị định 68/2002/NĐ-CP nói riêng là còn thiếu các quy định đảm bảo sự gắn kết giữa nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi quốc tế theo hướng ưu tiên nuôi con nuôi trong nước; nuôi con nuôi nước ngoài chỉ được coi là biện pháp thay thế cuối cùng khi không thể tìm được mái ấm cho trẻ em ở trong nước. Đây là một yêu cầu quan trọng của Công ước Lahay về bảo vệ trẻ em và hợp tác nuôi con nuôi quốc tế mà Việt Nam đang chuẩn bị ký. Nhưng hiện nay yêu cầu này chưa được bảo đảm thực thi nghiêm túc ở nước ta, do còn thiếu các biện pháp kiên quyết và hữu hiệu. Theo Nghị định 68/2002/NĐ-CP, trước khi giải quyết cho làm con nuôi người nước ngoài, cơ sở nuôi dưỡng có trách nhiệm thông báo 30 ngày trên phương tiện thông tin đại chúng cấp tỉnh (trên báo chí, đài phát thanh, truyền hình) về việc tìm mái ấm gia đình trong nước cho trẻ em. Nhưng trên thực tế, nhiều nơi chỉ làm một cách hình thức, chiếu lệ, không bảo đảm đích thực của việc tìm mái ấm gia đình trong nước cho trẻ em. Thậm chí có nơi chỉ nộp giấy xác nhận đã thông báo trên đài phát thanh hoặc trên vô tuyến truyền hình, còn thực tế có thông báo hay không, lại không có sự kiểm tra. Ngoài ra, Nghị định 69/2006/NĐ-CP (sửa đổi Nghị định 68/2002/NĐ-CP) cũng không quy định phải thông báo tìm mái ấm gia đình cho trẻ em mồ côi, trẻ em được cha mẹ đưa vào cơ sở nuôi dưỡng, do đó, chưa tạo ra sự thống nhất về việc tìm mái ấm gia đình cho trẻ em nói chung, trước khi giải quyết cho làm con nuôi người nước ngoài. Như vậy, có thể nói, bản thân pháp luật hiện hành của nước ta về lĩnh vực này cũng chưa có các quy định nhằm bảo đảm ưu tiên việc nuôi con nuôi trong nước đối với trẻ em, cho nên các cơ quan nhà nước, các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em cũng chưa thực sự quan tâm đến việc này, mà chỉ chú ý vào việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài. Tâm lý “hướng ngoại” ấy phần nào còn bị ảnh hưởng bởi những lợi ích vật chất/kinh tế trong việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài mà chưa chú ý đến việc thu xếp mái ấm gia đình cho trẻ em ở trong nước. 4. Chưa quản lý chặt chẽ các hoạt động của Văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam Thời gian qua trên phạm vi cả nước có 69 Văn phòng con nuôi nước ngoài được cấp phép hoạt động, trong đó 42 văn phòng của Hoa Kỳ. Do pháp luật các nước quy định khác nhau về quyền và nghĩa vụ của tổ chức con nuôi nước ngoài, nhất là về nguyên tắc hoạt động (phi lợi nhuận hay lợi nhuận), nên các tổ chức con nuôi nước ngoài đến Việt Nam hoạt động cũng với các phương thức khác nhau, mặc dù tất cả các tổ chức này chỉ được hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận tại Việt Nam theo giấy phép của Bộ Tư pháp cấp. Các nước ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với nước ta, trừ Hoa Kỳ, đều có Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế. Việc cho phép tổ chức con nuôi vào Việt Nam hoạt động là do Cơ quan trung ương nước ngoài hữu quan cấp phép. Trong khi đó, ở Hoa Kỳ các tổ chức con nuôi Hoa Kỳ là do chính quyền các bang cấp phép và quản lý (Hoa Kỳ có khoảng 3.000 tổ chức con nuôi). Nhiều tổ chức con nuôi sang Việt Nam mang tính tự phát, không có sự kiểm soát và giới thiệu của một cơ quan trung ương ở cấp liên bang. Các tổ chức con nuôi Hoa Kỳ do chính quyền bang cấp phép và quản lý theo pháp luật của từng bang. Pháp luật về nuôi con nuôi, trình tự cấp phép và quản lý tổ chức nuôi con nuôi của các bang lại rất khác nhau. Điều này gây không ít khó khăn cho các cơ quan của nước ta trong việc đánh giá, xem xét cấp phép và quản lý. Khi các tổ chức Hoa Kỳ vào đã quá nhiều (42) buộc phía Việt Nam phải tạm ngưng (còn rất nhiều tổ chức muốn vào hoạt động tại Việt Nam). Việc số đông các tổ chức con nuôi vào Việt Nam hoạt động đã tạo ra sự cạnh tranh với các tổ chức con nuôi của các nước khác và làm cho tình hình giải quyết việc nuôi con nuôi ngày càng trở nên phức tạp hơn, khó kiểm soát. Văn phòng con nuôi của các nước hoạt động tại Việt Nam một mặt phải tuân theo pháp luật Việt Nam, mặt khác phải tuân theo pháp luật của nước nhận. Nhiều nước có các quy định rất khác nhau về hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài, nhất là các quy định về tài chính. Nhiều tổ chức lại có khả năng tài chính mạnh, cơ chế xử lý tài chính mềm dẻo liên quan đến việc giải quyết nuôi con nuôi quốc tế. Trong nhiều trường hợp họ dùng tiền mặt để hỗ trợ cơ sở nuôi dưỡng. Trong khi đó các quy định của pháp luật nước ta về hỗ trợ nhân đạo, quản lý việc tiếp nhận, sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo còn thiếu và chưa cụ thể, chưa rõ ràng; không có quy định về việc cấm sử dụng tiền mặt; kỷ luật tài chính nói chung còn chưa chặt chẽ. Đây chính là những sơ hở, thiếu sót về mặt pháp lý, nên chưa bảo đảm được sự minh bạch, công khai và sử dụng đúng mục đích các khoản hỗ trợ nhân đạo. Trong thực tiễn cả tổ chức con nuôi nước ngoài và các cơ sở nuôi dưỡng đều chưa thực hiện báo cáo đầy đủ và đúng về các khoản hỗ trợ nhân đạo cho Bộ Tư pháp. Thậm chí các báo cáo của phía tổ chức con nuôi nước ngoài và phía địa phương Việt Nam rất khác nhau. Điều này gây rất nhiều khó khăn cho việc quản lý, thống kê, theo dõi các khoản hỗ trợ nhân đạo và giám sát việc sử dụng các khoản hỗ trợ đó. Theo quy định hiện hành, trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo của tổ chức con nuôi nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng thuộc về các cơ quan chức năng của tỉnh/thànhphố. Nhưng trên thực tế, hoạt động thanh kiểm tra tài chính còn rất yếu, chưa được quan tâm đúng mức ở nhiều địa phương. Mặc dù một số địa phương cũng đã tổ chức kiểm tra định kỳ, song chưa phát hiện ra những sai phạm của các tổ chức con nuôi nước ngoài. 5. Thủ tục, trình tự giải quyết việc nuôi con nuôi còn bất cập Mặc dù Nghị định 68/2002/NĐ-CP đã có nhiều cải cách trong trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi, song vẫn còn một số tồn tại bất cập cần được khắc phục. Trước hết đó là sự bất cập về thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi. Trên thực tế, việc quản lý các dữ liệu về trẻ em có đủ điều kiện để giới thiệu làm con nuôi hiện nay là do cơ sở nuôi dưỡng trực tiếp thực hiện. Mặc dù theo yêu cầu của pháp luật hiện hành, các cơ sở nuôi dưỡng của địa phương vẫn gửi danh sách trẻ em có đủ điều kiện làm con nuôi người nước ngoài về Bộ Tư pháp. Nhưng trên thực tế, đó mới thuần túy chỉ là sự cung cấp danh sách về số lượng và họ tên của trẻ em (danh sách trích ngang), chưa kèm theo hồ sơ đầy đủ để bảo đảm trẻ em đã có đủ điều kiện để cho làm con nuôi. Đồng thời, việc gửi danh sách cho Cơ quan Trung ương cũng chỉ là hình thức để thông báo, bởi thực chất, Cơ quan Trung ương không thực hiện việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi, mà các cơ sở nuôi dưỡng đã phối hợp với các tổ chức con nuôi nước ngoài giới thiệu trẻ em cho các gia đình xin nhận con nuôi. Quyền giới thiệu trẻ em nào là do cơ sở nuôi dưỡng quyết định. Việc kiểm tra hồ sơ của trẻ em được giới thiệu làm con nuôi cũng chỉ được thực hiện có tính hình thức. Mặc dù trên thực tế, nhiều địa phương giao toàn bộ trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ trẻ em cho cơ sở nuôi dưỡng và chuyển cho Sở Tư pháp kiểm tra, nhưng Sở Tư pháp cũng chỉ kiểm tra về hình thức, chiếu lệ rồi làm công văn gửi Cục Con nuôi. Để bảo đảm an toàn về hồ sơ của trẻ em, nhiều địa phương đã chuyển tất cả hồ sơ của trẻ em cho cơ quan Công an tỉnh xác minh, cho ý kiến. Nhưng trong đại đa số các trường hợp, cơ quan Công an cũng chỉ cho ý kiến dưới góc độ an ninh, chưa chú ý đến việc xác minh làm rõ về nguồn gốc thực tế của trẻ em. Sau khi có ý kiến của cơ quan Công an, thì Sở Tư pháp chuyển hồ sơ cho Cục Con nuôi. Do có quy định “cắt khúc” về trách nhiệm của các cơ quan như vậy, cho nên nếu có sai sót về hồ sơ của trẻ em, thì không cơ quan nào chịu trách nhiệm hoàn toàn, mà đều có sự liên đới. 6. Thiếu sự đồng bộ trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan Một trong những bất cập của việc thi hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP là thiếu sự đồng bộ trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi. Ủy ban nhân dân cấp xã nhiều nơi chưa thực hiện đúng các quy định của Nghị định 158/2005/NĐ-CP về việc lập biên bản về tình trạng trẻ em bị bỏ rơi, mà sau đó chỉ cử cán bộ ký biên bản cho đủ thủ tục. Trong nhiều trường hợp còn chưa có sự tham gia của Công an xã. Sự phối hợp giữa các cơ quan thuộc chính quyền địa phương cũng còn hạn chế. Thậm chí có nơi chính quyền địa phương còn thông đồng với những người trung gian, môi giới trong việc thu gom trẻ em, làm sai lệch hồ sơ của trẻ em để trục lợi. Ở các cơ quan cấp tỉnh, nhiều nơi chưa ban hành quy chế phối hợp giữa các cơ quan tư pháp, công an, lao động thương binh xã hội hoặc tuy có ban hành, nhưng thực tế chỉ mang tính hình thức. Mối quan hệ giữa Sở Tư pháp và Sở Lao động – Thương binh và Xã hội ở một số tỉnh còn chưa chặt chẽ. Trong khi Sở LĐTBXH quản lý các vấn đề về tiếp nhận, nuôi dưỡng, chăm sóc trẻ em, chịu trách nhiệm về “đầu vào, đầu ra” hồ sơ của trẻ, thì Sở Tư pháp chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề pháp lý trong hồ sơ của trẻ em để giới thiệu làm con nuôi. Nhiều vấn đề liên quan đến lai lịch, nguồn gốc của trẻ em thì Sở Tư pháp không thể biết được, nếu không được Sở LĐTBXH hoặc cơ sở nuôi dưỡng cung cấp đầy đủ và trung thực. Ngoài ra, công tác quản lý của cơ quan cấp tỉnh ở một số địa phương đối với các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em cấp huyện, do cấp huyện thành lập, cũng còn nhiều sơ hở. Ở cấp trung ương còn thiếu sự hợp tác thường xuyên và chặt chẽ giữa Bộ Tư pháp và Bộ LĐTBXH trong việc chỉ đạo các vấn đề liên quan đến chức năng của cả hai bộ trong lĩnh vực con nuôi quốc tế (như hoạch định chính sách về nuôi con nuôi quốc tế, về cơ sở bảo trợ xã hội, về các vấn đề liên quan đến quản lý tài chính, hỗ trợ nhân đạo cho cơ sở nuôi dưỡng trẻ em). Thậm chí, trên một số vấn đề cụ thể, Bộ Lao động Thương binh và xã hội cho rằng, lĩnh vực con nuôi quốc tế đã được Chính phủ giao cho Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm, nên không có ý kiến. 7. Còn thiếu sự minh bạch trong việc tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo của tổ chức, cá nhân nước ngoài Yêu cầu về sự minh bạch tài chính liên quan đến việc tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo của tổ chức con nuôi nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng luôn được các quốc gia đặt ra. Trên thực tế ở nước ta, các khoản hỗ trợ nhân đạo phần lớn là do cơ sở nuôi dưỡng tiếp nhận và quản lý. Cơ sở nuôi dưỡng sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này và có trách nhiệm báo cáo cơ quan có thẩm quyền của địa phương theo quy định. Nhưng qua kiểm tra tại một số địa phương cho thấy, cơ chế tiếp nhận, quản lý và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này khá lỏng lẻo. Phần lớn các khoản hỗ trợ này được thực hiện bằng tiền mặt, chỉ một số ít các tổ chức thực hiện bằng chuyển khoản. Các báo cáo của cơ sở nuôi dưỡng về việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này chưa đầy đủ và chính xác. Công tác quản lý các tổ chức con nuôi nước ngoài trong công tác hỗ trợ nhân đạo cũng còn nhiều hạn chế. Do đó, cần tạo ra sự minh bạch hoá trong vấn đề này để bảo đảm việc sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo đúng mục đích vì lợi ích của trẻ em. C/ GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC Sau 5 năm thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi nói chung cho thấy, chúng ta đã thu được nhiều kết quả, song cũng còn nhiều khiếm khuyết, tồn tại. Do đó, cần đề ra các giải pháp khắc phục để bảo đảm tốt hơn nữa quyền của trẻ em được cho làm con nuôi, cũng như chuẩn bị tích cực cho việc tham gia Công ước Lahay về bảo vệ trẻ em và hợp tác nuôi con nuôi quốc tế. Các giải pháp cơ bản là: 1. Cần tạo ra sự gắn kết/liên thông giữa nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi quốc tế, trong đó ưu tiên tìm mái ấm gia đình trong nước cho trẻ em; việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài chỉ được coi là giải pháp thay thế cuối cùng, khi không thể tìm được mái ấm gia đình trong nước cho trẻ em. Muốn vậy, cần tăng cường hơn nữa công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế pháp luật, đồng thời đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật trong nhân dân nhằm nâng cao nhận thức của toàn xã hội về vấn đề nuôi con nuôi trong nước, từ đó hướng đến mục tiêu bảo vệ, chăm sóc trẻ em. Đây cũng là yêu cầu có tính nguyên tắc khi chúng ta chuẩn bị tham gia Công ước Lahay về nuôi con nuôi. Các cơ quan có thẩm quyền trong nước, nhất là các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em, phải tiến hành tất cả các biện pháp thích hợp để tìm mái ấm gia đình cho trẻ em ở trong nước. Chỉ sau khi đã chứng minh rằng, không tìm được mái ấm cho trẻ em ở trong nước, thì mới giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài. Các giấy tờ, trình tự, thủ tục liên quan đến tìm mái ấm cho trẻ em ở trong nước cần được hoàn thiện theo hướng chặt chẽ hơn, khắt khe hơn với những yêu cầu cao hơn. Cùng với đó, Bộ Lao động Thương binh và xã hội cần có sự chỉ đạo đối với tất cả các Ủy ban nhân dân tỉnh để rà soát lại tất cả các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em trên toàn quốc, bảo đảm các cơ sở nuôi dưỡng phải có đủ các điều kiện để tiếp nhận, chăm sóc và nuôi dưỡng trẻ em theo quy định của pháp luật. Đồng thời, kiên quyết đóng cửa các cơ sở nuôi dưỡng không đủ điều kiện, hoặc chỉ thành lập ra để nhằm mục đích “thu gom” trẻ em cho làm con nuôi người nước ngoài, đặc biệt là các cơ sở không phải do ngành Lao động – Thương binh và Xã hội quản lý. 2. Hoàn thiện cơ chế minh bạch về thủ tục, trình tự giải quyết việc nuôi con nuôi, nhất là sự minh bạch về các vấn đề tài chính có liên quan đến nuôi con nuôi quốc tế để có thể kiểm soát được từ trung ương xuống địa phương, chống sự lạm dụng vì mục đích vụ lợi. Một trong những giải pháp để thực hiện minh bạch về tài chính trong lĩnh vực con nuôi là cần hoàn thiện các quy định về phí, lệ phí giải quyết việc nuôi con nuôi trên cơ sở phù hợp với yêu cầu đòi hỏi của Công ước Lahay về nuôi con nuôi mà Việt Nam chuẩn bị tham gia. Một điều cần lưu ý nữa là, cần tách bạch hai hoạt động hỗ trợ nhân đạo và giải quyết việc nuôi con nuôi thành hai hoạt động biệt lập, không phải là điều kiện của nhau trong công tác quản lý. Có như vậy mới có thể kiểm tra, giám sát tốt việc thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi, cũng như theo dõi, kiểm tra việc sử dụng đúng pháp luật các khoản thu từ phí, lệ phí giải quyết việc nuôi con nuôi trong phạm vi cả nước. 3. Tăng cường vai trò của Cơ quan con nuôi Trung ương Tăng cường vai trò của Cơ quan Trung ương trong lĩnh vực nuôi con nuôi là hết sức cần thiết, một mặt, nhằm đáp ứng yêu cầu khi tham gia Công ước Lahay, mặt khác nhằm tập trung quản lý thống nhất lĩnh vực nuôi con nuôi vào một đầu mối. Cơ quan con nuôi Trung ương cần được củng cố, tăng cường cả về số lượng và chất lượng để có thể đảm nhiệm được trọng trách nặng nề hơn trong điều kiện nước ta tham gia Công ước Lahay. Trong cơ chế xử lý vấn đề nuôi con nuôi, Cơ quan con nuôi Trung ương phải là đầu mối trong việc tìm mái ấm gia đình cho trẻ em, chịu trách nhiệm về hồ sơ của cha mẹ nuôi, bảo đảm trẻ em có đủ điều kiện để cho làm con nuôi theo quy định của pháp luật và đã có sự tự nguyện đồng ý của những người có quyền cho con nuôi. Trong khuôn khổ Công ước Lahay, Cơ quan Trung ương phải trực tiếp tiến hành mọi biện pháp thích hợp nhằm: i) cung cấp các thông tin pháp luật, số liệu thống kê và biểu mẫu chuẩn về nuôi con nuôi; ii) báo cáo về tình hình thực thi Công ước và trong chừng mực có thể, loại bỏ mọi trở ngại đối với việc thực hiện Công ước. Đây là hai nhiệm vụ tối quan trọng mà Cơ quan Trung ương phải trực tiếp thực hiện, không được ủy quyền cho cơ quan nào. Đồng thời, trong khuôn khổ pháp luật nước mình, Cơ quan Trung ương có trách nhiệm “loại bỏ mọi trở ngại đối với việc thực thi Công ước”. Đây cũng là công việc nặng nề và phức tạp, đòi hỏi sự cương quyết, nghiêm túc, tinh thần trách nhiệm cao của bộ máy cán bộ công chức làm việc trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Ngoài ra, Cơ quan con nuôi Trung ương còn có trách nhiệm trực tiếp hoặc phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác tiến hành mọi biện pháp thích hợp nhằm ngăn chặn việc thu lợi bất chính liên quan đến nuôi con nuôi hoặc ngăn chặn mọi hành vi khác trái với mục đích của Công ước. Đây là một nhiệm vụ không đơn giản đối với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khi mà các hoạt động trung gian, môi giới bất hợp pháp, các hành vi tham nhũng, đưa và nhận hối lộ trong lĩnh vực con nuôi quốc tế diễn ra ngày càng tinh vi hơn và nghiêm trọng hơn. 4. Tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước Tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương để bảo đảm việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi trong và ngoài nước một cách chặt chẽ, đúng pháp luật luôn là yêu cầu của bất cứ một sự cải cách nào. Đó là sự phối hợp giữa các bộ, ban, ngành ở Trung ương từ công tác hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi, đến việc xử lý từng vụ việc cụ thể. Đồng thời, cũng cần quy định rõ trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan đối với từng khâu trong toàn bộ quy trình giải quyết, qua đó cũng xác định được rõ hơn sự phối hợp giữa các ngành là để xử lý vấn đề gì. Nguyên tắc của sự phối hợp này cần được thể hiện trong dự thảo Luật Nuôi con nuôi để từ đó xác định một cơ chế xử lý thống nhất, phù hợp với nguyên tắc khi Cơ quan Trung ương thực hiện thẩm quyền trong khuôn khổ Công ước Lahay, có thể phối hợp với các cơ quan công quyền để nhằm bảo đảm thực thi Công ước, lọai bỏ mọi trở ngại đối với việc thực thi Công ước. 5. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực nuôi con nuôi, nhất là lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Công tác thanh tra, kiểm tra cần được tiến hành thường xuyên, định kỳ và có trọng tâm, trọng điểm, tránh hình thức, đối phó. Nội dung thanh tra, kiểm tra cần tập trung vào việc tuân thủ các quy định pháp luật khi lập hồ sơ cho trẻ em (từ khi được tiếp nhận vào cơ sở nuôi dưỡng đến khi được giới thiệu làm con nuôi); hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận của các tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam./.