BÀN VỀ VIỆC XÂY DỰNG LUẬT BẢO HIỂM TIỀN GỬI

THS. ĐỖ QUỐC TÌNH Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) ra đời và đi vào hoạt động đến nay đã được hơn 7 năm, trong 7 năm qua BHTGVN đã làm tốt việc bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, góp phần đảm bảo sự phát triển an toàn và bền vững của hệ thống tài chính – ngân hàng. Tuy nhiên, trước yêu cầu của hội nhập kinh tế nhất là từ khi Việt Nam gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) với lộ trình thực hiện các cam kết quốc tế đòi hỏi hệ thống tài chính – ngân hàng nói chung, BHTGVN nói riêng phải có những đổi mới để đối phó với nguy cơ rủi ro cao của hệ thống tài chính, đồng thời cũng là để phù hợp với thông lệ quốc tế. Và một trong những yêu cầu cấp thiết hiện nay đó là tạo khung pháp lý mới cho hoạt động của BHTGVN.   Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới khi tổ chức BHTG được thành lập và đi vào hoạt động thì đã có Luật điều chỉnh ngay, trong khi đó văn bản pháp lý cao nhất điều chỉnh lĩnh vực hoạt động này ở Việt Nam mới ở mức Nghị định ( Nghị định 89 và Nghị định 109). Vì thiếu một khung pháp lý vững chắc điều chỉnh lĩnh vực hoạt động này nên đã phần nào làm hạn chế  BHTGVN thực hiện các chức năng, nhiệm vụ vốn có của một tổ chức BHTG theo thông lệ quốc tế.  Trước tình hình đó Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Ngân hàng Nhà nước làm đầu mối phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan và BHTGVN khẩn trương xúc tiến việc xây dựng Luật BHTG. Tháng 6/2007, Ban soạn thảo xây dựng Luật BHTG đã được thành lập và ngày 17/7/2007 tại Hà Nội đã diễn ra Lễ khởi động dự án xây dựng Luật BHTG. Sự kiện này đã được quảng bá rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Vậy khi Luật BHTG ra đời thì sẽ có những điểm gì mới so với những quy định tại Nghị định 89 và Nghị định 109; quyền lợi của người gửi tiền được đảm bảo như thế nào?.. Đây là những vấn đề mà công chúng đang rất quan tâm và kỳ vọng ở các nhà làm luật. Trong phạm vi bài viết này, tôi muốn trao đổi cùng bạn đọc một số nội dung liên quan đến việc xây dựng Luật BHTG để Luật này thực sự là nền tảng pháp lý vững chắc giúp cho hoạt động của BHTGVN đạt được mục tiêu là bảo vệ tốt nhất quyền lợi của người gửi tiền, góp phần đảm bảo sự phát triển an toàn, bền vững của hệ thống tài chính – ngân hàng.  Trước hết về địa vị pháp lý, mục tiêu hoạt động và mô hình của tổ chức BHTG - Về địa vị pháp lý và mục tiêu hoạt động: Nghị định 89 và Nghị định 109 của Chính phủ về BHTG đã quy định BHTGVN là tổ chức tài chính Nhà nước trực thuộc Chính phủ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nhằm bảo vệ quyền lợi người gửi tiền, góp phần duy trì sự phát triển an toàn và lành mạnh hoạt động ngân hàng. Ở các quốc gia trên thế giới, tổ chức BHTG có thể trực thuộc Chính phủ hoặc Quốc hội nhưng đều là một tổ chức độc lập. Do vậy, việc xác định địa vị pháp lý và mục tiêu hoạt động của BHTGVN như hiện nay là phù hợp với thực tế của Việt Nam cũng như thông lệ quốc tế. Vì vậy, vấn đề này cần được tiếp tục khẳng định trong Luật BHTG sắp tới. Tuy nhiên, để làm rõ nội dung này, Luật cần quy định rõ mối quan hệ và cách thức giải quyết các mối quan hệ giữa tổ chức BHTG, tổ chức nhận tiền gửi và người gửi tiền. Đây là nội dung quan trọng chi phối mọi hoạt động BHTG. - Về mô hình của tổ chức BHTG: Hiện nay trên thế giới tổ chức BHTG hoạt động theo 3 mô hình: i) Mô hình chuyên chi trả; ii) Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng; iii) Mô hình giảm thiểu rủi ro. Ở Việt Nam tổ chức BHTG hiện đang hoạt động theo mô hình (ii)- Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng và đã thu được một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, do quy định không rõ ràng và thiếu khung pháp lý nên hoạt động của tổ chức BHTG còn nhiều bất cập. Theo khuyến nghị của tổ chức Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI)  thì  mô hình giảm thiểu rủi ro sẽ là mô hình tối ưu đối với các quốc gia có tổ chức BHTG, bởi mô hình này hoạt động trên nguyên tắc: chi phí thấp nhất; chia sẻ thiệt hại công bằng; thực hiện tốt các mục tiêu chính sách công của BHTG, như: bảo vệ tốt nhất quyền lợi người gửi tiền; giám sát rủi ro góp phần đảm bảo sự phát triển bền vững của hệ thống tài chính- ngân hàng và đặc biệt là tổ chức BHTG chủ động trong việc tham gia tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Kinh nghiệm ở một số nước phát triển như Mỹ, Hàn Quốc cho thấy họ áp dụng mô hình này rất hiệu quả, đặc biệt là đã rất thành công trong việc tham gia xử lý các cuộc khủng hoảng tài chính. Thứ hai, về chức năng nhiệm vụ của tổ chức BHTG Hiện tại, Nghị định 89 và Nghị định 109 quy định chức năng, nhiệm vụ của BHTGVN, gồm: - Cấp và thu hồi Chứng nhận BHTG đối với tổ chức nhận tiền gửi; - Giám sát (bao gồm giám sát từ xa và kiểm tra tại chỗ) để ngăn ngừa và cảnh báo rủi ro đối với hoạt động của tổ chức tham gia BHTG; - Hỗ trợ tài chính đối với tổ chức tham gia BHTG; - Thu phí BHTG, thiết lập quỹ dự phòng nghiệp vụ nhằm thực hiện việc đảm bảo an toàn cho việc xử lý các tổ chức tham gia BHTG và bảo vệ lợi ích người gửi tiền; - Thực hiện nghĩa vụ BHTG đối với người gửi tiền (Chi trả tiền gửi được bảo hiểm cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị giải thể, phá sản); - Cung cấp kịp thời đến công chúng chính sách của Nhà nước về BHTG,  củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống tài chính – ngân hàng. Kể từ khi thành lập và đi vào hoạt động đến nay, BHTGVN đã hoàn thành tốt các  chức năng, nhiệm vụ nêu trên, trong đó phải kể đến những kết quả nổi bật như việc đảm bảo quyền lợi cho người gửi tiền tại 34 tổ chức tham gia BHTG bị giải thể, phá sản với số tiền là 16,8 tỷ đồng đã góp phần vào việc củng cố, chấn chỉnh hoạt động ngân hàng không gây ra đổ vỡ dây truyền làm ảnh hưởng đến sự an toàn của hệ thống tài chính, đồng thời giữ vững an ninh trật tự xã hội tại địa phương có tổ chức tham gia BHTG bị giải thể, phá sản; thực hiện giám sát 100% các tổ chức tham gia BHTG và trên 2.000 cuộc kiểm tra tại chỗ, qua đó đưa ra nhiều cảnh báo, kiến nghị giúp tổ chức tham gia BHTG chỉnh sửa các tồn tại và có biện pháp phòng ngừa rủi ro. Tuy nhiên, có một chức năng hết sức quan trọng chưa được quy định tại Nghị định 89 và 109 đó là việc tổ chức BHTG tham gia vào việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới có tổ chức BHTG hình thành lâu đời và phát triển như  Mỹ, Canada, Nhật bản, Hàn Quốc, Đài Loan… cho thấy tổ chức BHTG tham gia vào việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thông qua các nghiệp vụ như tiếp nhận và xử lý, mua lại nợ, ngân hàng bắc cầu…đã giúp cho việc xử lý các ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ mang lại hiệu quả với chi phí thấp, không gây ra đổ vỡ dây chuyền. Chính vì thế,  cần phải bổ sung  chức năng, nhiệm vụ này cho BHTGVN trong Luật BHTG sắp tới. Thứ ba,  vai trò của tổ chức BHTG khi xẩy ra khủng hoảng tài chính Như đã nêu ở phần trên, hoạt động ngân hàng là lĩnh vực rất nhạy cảm và luôn tiềm ẩn nhiều yếu tố rủi ro có thể  dẫn đến đổ vỡ ngân hàng và gây ra khủng hoảng tài chính. Trong lịch sử các cuộc khủng hoảng tài chính xẩy ra  như ở Mỹ vào những năm đầu của thập niên 80 thế kỷ trước, ở Châu Á năm 1997 đều bắt nguồn từ sự đổ vỡ của một ngân hàng. Với vai trò là một cơ quan giám sát trong Mạng an toàn tài chính quốc gia (cùng với NHNN và Bộ Tài chính), tổ chức BHTG phải có vai trò can thiệp khi xẩy ra khủng hoảng tài chính. Để thực hiện được vai trò này ngoài việc phải có địa vị pháp lý rõ ràng, tổ chức BHTG phải có một nguồn tài chính đủ mạnh thì mới có thể xử lý được. Nguồn tài chính này có thể hình thành do phát hành trái phiếu, vay từ NHNN (hạn mức tín dụng đặc biệt) hoặc vay từ nước ngoài có bảo lãnh của Chính phủ vì trong thực tế ở Việt Nam cũng như các nước trên thế giới không thể có một tổ chức BHTG nào có đủ tiềm lực tài chính để có thể xử lý khi xẩy ra đổ vỡ một số ngân hàng thương mại lớn chứ chưa nói gì đến khủng hoảng tài chính. Vì vậy, Luật BHTG cũng phải quy định rõ vấn đề này để tổ chức BHTG có cơ sở thực hiện. Thứ tư, về năng lực tài chính của tổ chức BHTG Năng lực tài chính của tổ chức BHTG chủ yếu dựa trên mức phí đóng góp của các tổ chức tham gia BHTG. Theo thông lệ quốc tế, nguồn vốn này có thể được thiết lập trước hoặc sau khi tổ chức BHTG được thành lập. Việc lập Quỹ trước có ưu điểm là tích lũy được một lượng vốn an toàn và thanh khoản cao, góp phần củng cố niềm tin của công chúng. Tuy nhiên, việc lập quỹ trước có nhược điểm là tác động ở mức độ thấp tới hoạt động của ngân hàng. Việc lập quỹ sau tạo điều kiện để các tổ chức nhận tiền gửi không ngừng nâng cao chất lượng hoạt động, hạn chế được việc sử dụng ngân sách Nhà nước khi có tổ chức bị đổ bể. Hiện nay, nguồn vốn hoạt động của BHTGVN ngoài 1.000 tỷ đồng do ngân sách Nhà nước cấp ban đầu còn có khoảng 1.700 tỷ đồng từ thu phí BHTG của các tổ chức tham gia BHTG và từ hoạt động đầu tư. Mức vốn này hoàn toàn chưa tương xứng với vai trò của BHTGVN cũng như mức độ rủi ro của hệ thống  tài chính – ngân hàng nước ta. Theo thông lệ quốc tế và của những nước có trình độ phát tiển như Việt Nam thì Tỷ lệ giữa mức vốn của tổ chức BHTG/ Tổng số dư tiền gửi được bảo hiểm (còn gọi là tỷ lệ vốn mục tiêu) ở vào mức 1,5-5%, trong khi đó ở Việt Nam tỷ lệ này mới ở mức 0,97-1%, thấp hơn nhiều so với thông lệ quốc tế. Vì vậy, để BHTGVN thực hiện được vai trò của mình và hạn chế việc phải điều chỉnh luật, thay vì quy định mức vốn điều lệ cố định do ngân sách cấp như hiện nay ( 1.000 tỷ đồng hay 5.000 tỷ đồng sắp tới),  Luật BHTG cần quy định tỷ lệ vốn mục tiêu cho BHTGVN. Thời gian đầu nếu tỷ lệ vốn mục tiêu hiện tại chưa đáp ứng được yêu cầu thì ngân sách Nhà nước có thể ứng trước cho tổ chức BHTG, quá trình thu phí từ tổ chức tham gia BHTG khi đã đạt được tỷ lệ vốn mục tiêu thì tổ chức BHTG sẽ hoàn lại khoản mà ngân sách Nhà nước đã ứng trước đây. Đồng thời Luật BHTG cũng cần phải quy định cho tổ chức BHTG được áp dụng mức phí trên cơ sở rủi ro thay vì mức phí đồng hạng như hiện nay để tạo sự cạnh tranh bình đẳng giữa các tổ chức tham gia BHTG cũng như sự chủ động của tổ chức BHTG trong việc hình thành nguồn vốn mục tiêu. Thứ năm, về các biện pháp chế tài Nghị định 89 và Nghị định 109 giao cho BHTGVN rất nhiều nhiệm vụ, chức năng như trên đã đề cập. Tuy nhiên, các biện pháp chế tài lại chưa được quy định đầy đủ cả về thẩm quyền và mức độ để xử lý các đơn vị và cá nhân vi phạm. Theo quy định tại Nghị định 89 thì chế tài xử lý đối với các tổ chức tham gia BHTG vi phạm về phí BHTG thì tương đối rõ ràng ( được quy định tại các điều 8, 9, 10 của Nghị định 89), theo đó,  nếu tổ chức tham gia BHTG vi phạm về phí BHTG thì ngoài việc xử phạt và truy thu số nộp thiếu, mức độ cao nhất là BHTGVN có quyền chấm dứt bảo hiểm và thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với các vi phạm về quy định thông tin báo cáo và quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng thì  chưa có hoặc có nhưng không đủ mạnh để buộc tổ chức tham gia BHTG phải chấp hành, cụ thể: tại Điều 12 của Nghị định 89 quy định nếu phát hiện tổ chức tham gia BHTG vi phạm các quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng dẫn đến nguy cơ mất khả năng chi trả… thì tổ chức BHTG có quyền yêu cầu tổ chức tham gia BHTG có biện pháp chấn chỉnh, đồng thời báo cáo bằng văn bản với ngân hàng Nhà nước có biện pháp xử lý khẩn cấp. Như vậy thẩm quyền của BHTGVN ở đây mới chỉ dừng ở mức độ “kiến nghị cơ quan có thẩm quyền” nên tổ chức tham gia BHTG có thể thực hiện hoặc không thực hiện cũng chẳng sao.  Ở Hàn Quốc, tổ chức BHTG được trao quyền rất lớn, thậm chí, cơ quan này còn được giao chức năng điều tra giống như cơ quan công an và có quyền khởi kiện bên gây thiệt hại. Đây là vấn đề cần tính đến trong việc xây dựng Luật BHTG tới đây để có chế tài xử lý đối với tổ chức và cá nhân vi phạm. Trên đây là một số ý kiến trao đổi với bạn đọc về những nội dung liên quan đến việc xây dựng Luật BHTG. Hy vọng rằng, Luật BHTG sẽ sớm được ban hành để bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần nâng cao niềm tin công chúng  và sự phát triển bền vững của hệ thống tài chính – ngân hàng quốc gia.