XU HƯỚNG THỎA THUẬN HẠN CHẾ CẠNH TRANH Ở VIỆT NAM

VÕ DUY THÁI Trong hệ thống nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, hầu hết các doanh nghiệp đều thuộc quyền quản lý của Nhà nước, việc định giá cũng như phân công cung ứng sản phẩm, dịch vụ đều theo sự chỉ đạo của Nhà nước sự thoả thuận. Có thể nói rằng, sự độc lập của các doanh nghiệp chỉ mang tính tương đối. Hiện tượng thoả thuận không những có tồn tại mà thậm chí tồn tại ở mức cao hơn: thoả thuận dưới sự chỉ đạo tập trung thống nhất của Nhà nước. Chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, quá trình chuyển đổi khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã diễn ra rất chậmchạp. Bản chất của việc giảm đáng kể số lượng các DNNN chỉ là sắp xếp lại, sáp nhập, hình thành những Tổng công ty. Dù rằng trong Tổng công ty có những doanh nghiệp thành viên được mang tính độc lập, song đương nhiên những công ty này phải chịu sự chỉ đạo của Tổng công ty và được thoả thuận với nhau một cách hợp pháp. Nguy hiểm hơn, sau một thời gian dài, quá trình tách chức năng chủ quản ở các bộ quản lý ngành vẫn chưa được thực hiện. Sự thoả thuận, phối hợp giữa các đơn vị doanh nghiệp trong bộ vẫn được tiến hành công khai hoặc bán công khai dưới sự chỉ đạo trực tiếp hoặc gián tiếp của bộ quản lý ngành. Hiện tượng các đơn vị trong bộ phải có trách nhiệm cung ứng cho nhau, hoặc bộ chỉ đạo cho các công ty chỉ được phép mua sản phẩm của các công ty trong bộ, hiện tượng “khép kín kinh doanh” trong một bộ là những hiện tượng vẫn thường xuyên diễn ra công khai hoặc không công khai trong thực tiễn (mặc dù hiện nay đã giảm bớt). Tuy những hiện tượng liên kết tự nguyện hoặc không tự nguyện này đã có những ảnh hưởng rất tiêu cực đến môi trường cạnh tranh, song về mặt pháp lý, những hành vi này hoàn toàn không trái với pháp luật cho đến khi Luật Cạnh tranh ban hành.   Một hình thức thoả thuận khác cũng tương đối phổ biến ở Việt nam là hình thức thoả thuận trên cơ sở hiệp hội ngành nghề. Trước đây, Việt nam vẫn chưa có luật hoặc pháp lệnh nào quy định việc hình thành và tổ chức của các hiệp hội. Cho đến khi Luật Cạnh tranh ban hành, các hiệp hội vẫn có thể công khai thoả thuận về giá sản phẩm dịch vụ mà hiệp hội cung cấp, thậm chí còn có thể thoả thuận về phân chia khu vực ảnh hưởng. Tháng 5 năm 2002, Pháp lệnh về giá đã được ban hành, hành vi liên kết độc quyền về giá đã bị cấm (khoản 1, điều 28, Pháp lệnh giá), trong nội dung quản lý nhà nước về giá bao gồm cả kiểm soát giá độc quyền (khoản 5, điều 31), cơ quan quản lý nhà nước về giá có thể đình chỉ việc thực hiện giá hàng hoá, dịch vụ do tổ chức, cá nhân liên kết độc quyền về giá quyết định (khoản 1, điều 21). Tuy vậy, việc vận dụng và thực hiện các điều trong luật là hoàn toàn không dễ dàng bởi khai niệm về giá độc quyền trong Pháp lệnh giá còn rất chung chung, chưa khoa học và không định lượng được (khoản 4 và 5, điều 4). Có lẽ vì thế, cho đến nay, mặc dù Pháp lệnh đã được ban hành hơn 3 năm nhưng chưa xử lý được vụ nào liên quan đến hành vi này.

Quản lý giá độc quyền Điều 28. Các hành vi bị cấm Cấm các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh tiến hành các hành vi sau đây: 1. Cấu kết với tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh khác để liên kết độc quyền về giá, gây thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh khác, của người tiêu dùng và lợi ích của Nhà nước; Điều 21. Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về giá Trong việc kiểm soát giá độc quyền, cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về giá có quyền hạn và trách nhiệm sau đây: 1. Đình chỉ việc thực hiện giá hàng hoá, dịch vụ do tổ chức, cá nhân liên kết độc quyền về giá quyết định; Điều 31. Nội dung quản lý nhà nước về giá 5. Kiểm soát giá độc quyền và chống bán phá giá. Khái niệm về giá độc quyền Điều 4. Giải thích từ ngữ Trong Pháp lệnh này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau: 4. Liên kết độc quyền về giá là thoả thuận giữa các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh ấn định một mức giá để chiếm lĩnh thị trường, gây thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh khác, của người tiêu dùng và lợi ích của Nhà nước. 5. Giá độc quyền là giá hàng hoá, dịch vụ chỉ do một tổ chức, cá nhân bán, mua trên thị trường hoặc là giá hàng hoá, dịch vụ của các tổ chức, cá nhân liên kết độc quyền chiếm phần lớn thị phần, có sức mạnh chi phối giá thị trường.

Sự thoả thuận ở mức độ tương đối cao giữa các doanh nghiệp ở Việt nam đã ảnh hưởng tiêu cực đến người tiêu dùng nói riêng và toàn xã hội nói chung. Mức độ tác hại của sự thoả thuận giữa các doanh nghiệp hoàn toàn giống như tác động tiêu cực của tập trung kinh tế, đặc biệt là ở việc lạm dụng vị thế độc quyền (nhóm) trong việc nâng giá hoặc giảm chất lượng sản phẩm (trong trường hợp giá phải chịu sự quản lý của Nhà nước. Sự thoả thuận ở Việt nam trong thời gian qua đã diễn ra không chỉ dưới hình thức thoả thuận theo chiều ngang mà còn ở cả với hình thức thoả thuận theo chiều dọc. Hiện tượng đấu thầu “khép kín” đã trở thành một chủ đề “nóng” trong kỳ họp Quốc hội tháng 11/2004 và đã được khẳng định là một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hiện tượng thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản ở nước ta. Về bản chất, hiện tượng này chính là một sự “thoả thuận theo chiều dọc và tệ hại hơn, đó không những là sự thoả thuận giữa các doanh nghiệp với nhau mà còn là sự thoả thuận giữa các doanh nghiệp với các cơ quan nhà nước. Hiện tượng này đã có tác động rất tiêu cực đến môi trường cạnh tranh của nước ta trong lĩnh vực xây dựng.

Đấu thầu khép kín một hình thức thoả thuận theo chiều dọc Bộ trưởng Bộ KH-ĐT Võ Hồng Phúc trước đây đã phát biểu: Công trình xây dựng sân vận động Mỹ Đình đã để lại cho chúng ta một bài học đau đớn bởi lẽ tư vấn thiết kế giám sát và bên thi công gần như cùng một gốc. Điều đó khiến chúng ta không thể kiểm soát được. Ở một số lĩnh vực khác cũng vậy, như các công trình xây dựng cơ bản trong lĩnh vực giao thông hoàn toàn khép kín trong Bộ GT-VT, bên ngoài chẳng ai biết cả. Toàn bộ quá trình thực hiện dự án từ khảo sát, thiết kế, thi công, giám sát đều thuộc Bộ GT-VT, chủ đầu tư cũng thuộc Bộ GT-VT. Tình trạng khép kín như vậy gây tác hại rất lớn. Vì thế, trong dự thảo Nghị định về quy chế quản lý đầu tư sử dụng nguồn vốn Nhà nước chúng tôi rất quan tâm đến vấn đề này. Xoá bỏ sự khép kín trong đầu tư là việc cấp bách cần phải làm trong giai đoạn này. Năm 2005 này khi tổ chức đấu thầu công trình nào thì bên tư vấn thiết kế và bên thi công không được cùng một Bộ. Có thể vẫn phải chấp nhận doanh nghiệp thuộc Bộ GT-VT có thể thi công công trình thuộc Bộ, nhưng dứt khoát tư vấn thiết kế phải của Bộ khác. Công tác giám sát có vai trò rất quan trọng nhưng hiện nay lại chưa có chế tài xử lý nên họ cứ để bên thi công làm gì thì làm, điều này cũng gây thất thoát lớn? Chính vì sự khép kín đã dẫn đến tình trạng như vậy. Khi khép kín thì giám sát và thi công cùng ở Bộ đó. Do vậy, người ta không biết được sai phạm ở chỗ nào cả vì họ bao che cho nhau. Từ đó các cơ quan chủ quản không dễ gì trong việc xử lý sai phạm và ngay cả khi xử lý vì là người của mình thì cũng nương nhẹ, không thẳng tay.

“Đấu thầu khép kín” theo hình thức trên đây đã không những làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường cạnh tranh, lãng phí nguồn lực của Nhà nước và xã hội mà nguy hiểm hơn, nó còn tạo tiền đề hình thành những mầm mống quan hệ bất chính giữa cơ quan quản lý nhà nước và các doanh nghiệp và từ đó xuất hiện những nhóm maphia trong xã hội. Nếu như hình thức “Đấu thầu khép kín” như trên thường được sử dụng ở những dự án có quy mô lớn, phải công khai với mức độ cao thì ở các dự án có quy mô nhỏ hơn thướng xuất hiện hình thức thoả thuận giữa các nhà thầu với những “quân xanh, quân đỏ”. Đây là một hình thức thoả thuận theo chiều ngang, liên kết một số nhà thầu để loại trừ những nhà thầu khác không ở trong liên minh.

Quản lý nhà nước đối với cartel ở Việt nam

Bản chất của cartel là một hội chính thức hoặc phi chính thức. Ngày 20/5/1957 Nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã ban hành Luật số 102/SL/L004 về quyền lập hội và tiếp theo đó, ngày 14/6/1957, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 258/TTg quy định chi tiết việc thi hành Luật này. 26 năm sau, ngày 20/7/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 88/NĐ-CP về tổ chức, hoạt động và quản lý hội. Với Nghị định mới này, khung pháp lý cho việc thành lập hội các doanh nghiệp đã được đổi mới. Tuy vậy, Nghị định này không đưa ra những nội dung mà hội (của các doanh nghiệp) không được phép thực hiện gây cản trở môi trường cạnh tranh.

Nghị định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội Điều 2. Hội 1. Hội được quy định trong Nghị định này được hiểu là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập hợp, đoàn kết hội viên, hoạt động thường xuyên, không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội viên; hỗ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế- xã hội của đất nước, được tổ chức và hoạt động theo Nghị định này và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Điều 3. Thành lập hội và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của hội 1. Thành lập hội phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại Điều 15 Nghị định này. 2. Hội được tổ chức, hoạt động theo Điều lệ hội được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và không trái với pháp luật; hội tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự quản, tự trang trải kinh phí và chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Như vậy, với những quy định trên, các hội ngành nghề hoàn toàn có quyền thoả thuận giá một cách công khai, nếu như sản phẩm, dịch vụ do hiệp hội này cung cấp không thuộc danh mục sản phẩm, dịch vụ mà Nhà nước quản lý về giá. Việc quản lý nhà nước đối với hội được quy định trong Nghị định này cũng chỉ đề cập đến những nội dung chung chung, hoàn toàn không bao quát được nhiệm vụ giám sát sự lạm dụng vị thế của hội trong kinh tế cũng như trong xã hội.

Nghị định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội Điều 32. Quản lý nhà nước đối với hội 1. Xây dựng trình hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về hội. 2. Hướng dẫn các Bộ, ngành, địa phương, các hội và công dân thi hành pháp luật về hội. 3. Cho phép thành lập; chia, tách; sáp nhập; hợp nhất; giải thể và phê duyệt Điều lệ hội theo quy định tại Điều 15 Nghị định này. 4. Hướng dẫn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức làm công tác quản lý hội. 5. Tuyên truyền phổ biến pháp luật về hội. 6. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về hội; kiểm tra việc thực hiện Điều lệ hội đối với các hội. 7. Quản lý việc ký kết hợp tác quốc tế về hội theo quy định của pháp luật. 8. Giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật về hội. 9. Tổng hợp báo cáo tình hình tổ chức, hoạt động và quản lý hội. Bộ Nội vụ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hội trong phạm vi cả nước.

Từ những lý do trên, có thể nói rằng, cho đến tận khi ban hành Luật Cạnh tranh, việc giám sát các hành vi lạm dụng vị thế của hội trong nền kinh tế. Như vậy, các Cartel ở Việt nam đã được tồn tại một cách hoàn toàn công khai cho đến tận khi Luật Cạnh tranh được đưa vào thực tiễn. Lợi dụng lý do này, hầu hết những hiệp hội đã sử dụng vị thế của mình để “vận động hành lang” (lobby) để bảo vệ lợi ích cho riêng nhóm mình mà không cần quan tâm đến lợi ích tổng thể toàn xã hội. Những mục tiêu thông thường mà các hội, hiệp hội gây sức ép đối với cơ quan hoạch định chính sách là: - Hạn chế nhập khẩu hoặc cấm nhập khẩu sản phẩm, dịch vụ mà hiệp hội cung ứng, - Ban hành các chính sách ưu đãi (đất đai, tín dụng,…) cho các nhà đầu tư thuộc hiệp hội của mình, Ban hành chiến lược, quy hoạch phát triển ngành nghề thuộc lĩnh vực của hiệp hội và thông qua đó có cơ sở để đòi hỏi những ưu đãi khác nhau (trong trường hợp này, hiệp hội thường đóng vai trò rất quan trọng trong việc “phân chia” những ưu đãi đó có việc giám sát, điều tra các vụ, việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh (bao gồm cả thoả thuận hạn chế cạnh tranh).

Khi Luật Cạnh tranh được ban hành, Cơ quan quản lý cạnh tranh được xây dựng với một số chức năng nhiệm vụ, trong đó có việc giám sát, điều tra các vụ, việc liên quan đến Điều 49. Cơ quan quản lý cạnh tranh 1. Chính phủ quyết định thành lập và quy định tổ chức, bộ máy của cơ quan quản lý cạnh tranh. 2. Cơ quan quản lý cạnh tranh có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: a) Kiểm soát quá trình tập trung kinh tế theo quy định của Luật này; b) Thụ lý hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ; đề xuất ý kiến để Bộ trưởng Bộ Thương mại quyết định hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; c) Điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh; d) Xử lý, xử phạt hành vi cạnh tranh không lành mạnh; đ) Các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.

hành vi hạn chế cạnh tranh (bao gồm cả thoả thuận hạn chế cạnh tranh). Trước khi cơ quan quản lý cạnh tranh được hình thành thì Nhà nước cũng đã có một số cơ quan giám sát hành vi thoả thuận theo từng khía cạnh: ví dụ cơ quan quản lý giá, cơ quan quản lý đấu thầu. Tuy vậy, do một số nguyên nhân, đặc biệt là do nhận thức về cạnh tranh, hoạt động quản lý của những cơ quan này vẫn chưa thực sự hiệu quả. Ví dụ: sự can thiệp của cơ quan quản lý giá đến việc định giá taxi trong thời gian giá xăng bị đẩy lên cao, sự tác động của những hiệp hội như hiệp hội mía đường, hiệp hội sản xuất thép Việt nam đối với các cơ quan hoạch định chính sách trong việc đưa ra những biện pháp hạn chế nhập khẩu. Đối với việc thực hiện được chức năng quản lý cạnh tranh như Luật cạnh tranh đã định, bên cạnh khung pháp lý, cơ quan quản lý cạnh tranh đang xây dựng đủ đội ngũ cán bộ (cả về chất lượng lẫn số lượng) đáp ứng được những đòi hỏi từ thực tiễn.

Một số nhận định khái quát về thoả thuận hạn chế cạnh tranh ở Việt nam

Từ thực tiễn trên, chúng ta có thể rút ra một số nhận định khái quát về hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh ở Việt nam như sau: - Hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh là hành vi ở Việt nam có một phần nguồn gốc từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung trước kia. Hành vi này được đánh giá tích cực như làmột sự hợp tác, bảo vệ quyền lợi cho một nhóm doanh nghiệp nào đó, - Hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh là hành vi xuất hiện tương đối nhiều ở Việt nam và không bị pháp luật điều chỉnh (cho đến khi Luật Cạnh tranh được ban hành). Như vậy, hành vi này có thể được coi là hoàn toàn hợp pháp, vì thế hình thức cartel chủ yếu ở Việt nam là hình thức hiệp hội ngành nghề, - Hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh đôi khi cũng bị điều chỉnh bởi một quy định pháp luật khác (ví dụ: quy định pháp luật liên quan đến quản lý giá, quản lý hiệp hội), - Khác với hầu hết các quốc gia, hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh nhiều khi còn được sự bảo trợ của cơ quan nhà nước, trong khi đó người tiêu dùng (phía đối trọng của cartel) lại không có một tổ chức đủ mạnh để chống lại sự lạm dụng vị thế của những hiệp hội ngành nghề này, - Hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh ở Việt nam xuất hiện theo cả 2 hình thức: thoả thuận theo chiều ngang và thoả thuận theo chiều dọc, - Hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh ở Việt nam không chỉ gây thiệt hại cho người tiêu dùng mà còn gây thiệt hại, lãng phí cho nguồn lực của Nhà nước, đặc biệt trong đấu thầu xây dựng cơ bản, trong mua sắm trang thiết bị công, - Cuối cùng, tác động những hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh đang dần được nhìn nhận và đánh giá một cách xác đáng ở Việt nam.