VAI TRÒ CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI MỸ TRONG QUẢN LÝ KHỦNG HOẢNG

Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu xuất phát từ Mỹ đã nhanh chóng lan ra khắp các châu lục và trở thành mối quan tâm hàng đầu của Chính phủ các nước, đặc biệt là Mỹ, nơi đang phải gánh chịu cuộc suy thoái tồi tệ nhất kể từ Đại suy thoái năm 1930. Sát cánh cùng Bộ Tài chính và Cục Dự trữ liên bang, Bảo hiểm tiền gửi Mỹ đã thực hiện hàng loạt các biện pháp để củng cố thị trường và bảo vệ người gửi tiền nhằm đem lại sự ổn định cho thị trường tài chính nước này. Bảo hiểm tiền gửi Mỹ Bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC) là cơ quan độc lập với Chính phủ liên bang, được thành lập vào năm 1933 để đối phó với hàng ngàn cuộc đổ vỡ ngân hàng xảy ra vào những năm 1920 và đầu thập kỷ 1930. Kể từ khi FDIC được thành lập đến nay, FDIC đã chi trả toàn bộ tiền gửi được bảo hiểm mỗi khi có đổ vỡ ngân hàng. Nhiệm vụ chính của FDIC là bảo vệ và củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống tài chính Mỹ thông qua: i) bảo hiểm tiền gửi tại các ngân hàng và tổ chức tiết kiệm; ii) xác định, giám sát và quản lý rủi ro cho các quỹ bảo hiểm tiền gửi; và iii) hạn chế ảnh hưởng của đổ vỡ ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm đối với nền kinh tế và hệ thống tài chính. Nguồn vốn của FDIC bao gồm các khoản phí bảo hiểm tiền gửi mà các ngân hàng và tổ chức tiết kiệm đóng góp và các khoản thu nhập từ đầu tư trái phiếu Chính phủ Mỹ. Với tổng quỹ bảo hiểm hơn 45 tỷ USD, FDIC bảo hiểm hơn 5.000 tỷ USD tiền gửi tại các tổ chức tham gia bảo hiểm. Hiện nay, FDIC cũng trực tiếp kiểm tra và giám sát khoảng 5.160 ngân hàng và ngân hàng tiết kiệm (1), chiếm hơn một nửa các tổ chức trong hệ thống ngân hàng.   Khủng hoảng và nỗ lực giải cứu khủng hoảng ở Mỹ Mùa thu năm 2008, cuộc khủng hoảng lớn nhất kể từ Đại suy thoái đã ập xuống phố Wall sau hơn một năm xảy ra cuộc khủng hoảng tín dụng. Hàng trăm triệu các khoản đầu tư liên quan tới bất động sản đã đóng băng, nhiều ngân hàng đầu tư lớn đã phải tự cơ cấu lại thành những ngân hàng thương mại thuần túy. Công ty bảo hiểm lớn nhất của Mỹ và quỹ tiết kiệm và tín dụng lớn nhất đã phải viện tới sự trợ giúp của Chính phủ. Các kênh tín dụng, mạch máu của hệ thống tài chính toàn cầu bị bóp nghẹt đã làm cắt giảm phần lớn nguồn vốn chủ yếu của người tiêu dùng cũng như các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Trước tình hình đó, Chính phủ Mỹ đã thông qua kế hoạch 700 tỷ USD cứu trợ nhằm lấy lại niềm tin cho thị trường và làm thông suốt lại luồng chảy tín dụng. Tuy nhiên cuộc khủng hoảng bắt đầu lan rộng ra châu Âu và những thị trường mới nổi, làm cho Chính phủ các nước khẩn cấp tìm cách bảo hộ các ngân hàng, mở rộng mức bảo đảm tiền gửi và thỏa thuận về việc phối kết hợp trong việc ứng phó với khủng hoảng. Các ngân hàng Mỹ vẫn nắm giữ nhiều tài sản liên quan tới thế chấp mà không thể định giá hoặc bán. Việc có quá nhiều cái gọi là tài sản xấu trong sổ sách đã hạn chế khả năng cho vay, khiến hệ thống tài chính bị đóng băng và đẩy nền kinh tế chìm sâu hơn vào suy thoái. Ngày 24/03/2009, chính quyền tổng thống Mỹ Obama đã chính thức công bố kế hoạch chi tiết mua lại 1.000 tỷ USD tài sản xấu để giúp các ngân hàng phục hồi lại bảng cân đối kế toán. Hoạt động của FDIC Sau khi nhận được sự cho phép công khai của Tổng thống dựa trên yêu cầu của Bộ trưởng Bộ Tài chính, vào tháng 10/2008, FDIC được phép thực hiện “Ngoại lệ về rủi ro hệ thống”, một nghiệp vụ cho phép FDIC không nhất thiết phải thực hiện giải pháp chi phí tối thiểu (2), (ví dụ như đảm bảo cho tất cả các chủ nợ được bảo vệ trước rủi ro mang tính hệ thống thay vì chỉ đảm bảo cho tiền gửi được bảo hiểm). Hơn nữa, ngoài việc tăng hạn mức chi trả bảo hiểm tiền gửi cá nhân và tổ chức lên tới 250.000 USD, ngày 14/10/2008, FDIC còn đưa ra một bảo đảm 3 năm cho các khoản nợ ngân hàng được phát hành đến hết ngày 30/06/2009. Theo chương trình này, chủ nợ sẽ nhận được tiền chi trả gốc và lãi đúng hạn nếu người đi vay không trả được nợ, thậm chí kể cả trước khi bị phá sản. Ưu đãi này khiến cho các khoản đầu tư vào ngân hàng trở nên hấp dẫn hơn và nhờ đó, 150 tỷ USD trái phiếu được bảo đảm đã được phát hành từ thời điểm này. Vào ngày 10/07/2008, FDIC đề nghị tăng gấp đôi mức phí mà các ngân hàng phải đóng để đóng góp vào quỹ bảo hiểm tiền gửi đã bị sụt giảm lớn nhất trong 25 năm qua và đã xuống dưới mức quy định tối thiểu theo luật. Cụ thể, từ 01/01/2009, các ngân hàng sẽ bắt đầu phải đóng phí từ 12% – 50% trên 100 USD tiền gửi. Trước đó, mức phí này là 5% – 43%. Các quan chức cho rằng đổ vỡ ngân hàng sẽ làm tiêu tốn của FDIC 63 tỷ USD từ năm 2008 đến 2013, với hơn 22 tỷ USD sử dụng trong năm 2008. Ngày 08/10/2008, Bộ trưởng Bộ Tài chính thông báo sẽ có nhiều đổ vỡ ngân hàng trong thời gian tới. Trong điều kiện hiện tại, FDIC, với sự hỗ trợ ở mức cao nhất từ Cục Dự trữ liên bang (FED) và Bộ Tài chính, sẽ sử dụng nguồn lực và thẩm quyền của mình để làm giảm nhẹ rủi ro hệ thống và bảo vệ người gửi tiền, bảo vệ các khoản nợ không bảo đảm, đồng thời đảm bảo cho các tài sản nợ và áp dụng các phương pháp hỗ trợ khác cho hệ thống ngân hàng. Thông báo này cho thấy quyền lực mở rộng của FDIC được chuyển sang Ngoại lệ về rủi ro hệ thống. Ngày 21/10/2008, FDIC tăng mức bảo đảm tiền gửi sau khi hàng loạt các tổ chức tài chính Mỹ bị suy yếu bởi các cuộc rút tiền gửi đột biến. FDIC tuyên bố sẽ đảm bảo toàn bộ các tài khoản không hưởng lãi của tổ chức tới cuối năm 2009, sau khi tăng mức bảo đảm tiền gửi cho khách hàng cá nhân từ 100.000 USD lên tới 250.000 USD. Tháng 11/2008, FDIC thay thế mức phí đồng hạng 75 điểm trên mỗi khoản nợ được phát hành bằng một hệ thống phí phân cấp theo kỳ hạn của trái phiếu được phát hành. Các ngân hàng cho rằng, mức phí đồng hạng cũ thực ra rất cao vì nó làm tăng chi phí trên những khoản nợ ngắn hạn. FDIC loại trừ tất cả các chương trình có các khoản vay với thời hạn ngắn hơn 30 ngày. Ngày 06/03/2009, Bộ Tài chính cho phép FDIC tạm thời vay tối đa 500 tỷ USD để giải quyết vấn đề về vốn do quỹ vốn của FDIC đã giảm xuống mức thấp nhất trong vòng 25 năm qua. Động thái này của Bộ Tài chính xuất phát từ sự thúc giục của Chủ tịch FDIC, Chủ tịch Cục Dự trữ liên bang và Bộ trưởng Bộ tài chính Mỹ, sẽ tạo điều kiện cho phép FDIC tiếp cận nhiều vốn hơn để tái xây dựng nguồn vốn nhằm đảm bảo tiền gửi cho người tiêu dùng. Điều này cũng giúp cho FDIC dễ dàng hơn trong việc xử lý các ngân hàng quan trọng trong hệ thống mà không cần đến sự cho phép của Quốc hội. Ngày 22/03/2009, theo kế hoạch 1.000 tỷ USD mua lại tài sản xấu, chương trình đầu tư Công – tư PPIP (Public-Private Investment Programme) sẽ mua lại tài sản của các ngân hàng có liên quan tới địa ốc và nợ nhà dưới tiêu chuẩn. Chính quyền liên bang sẽ đảm bảo phần lớn số nợ, trong khi các nhà đầu tư tư nhân với một phần nhỏ tiền sẽ đứng ra quản trị các loại đầu tư bị “nhiễm độc” này. Theo chương trình này, FDIC đảm bảo cho các khoản vay cho các nhà đầu tư tư nhân để họ mua lại các khoản nợ xấu. Cựu Chủ tịch FDIC, William Isaac cho rằng FDIC có các công cụ được toàn quyền sử dụng và đã sẵn sàng được đưa ra. Thứ nhất, FDIC có một chương trình hỗ trợ vốn cho các ngân hàng nếu các ngân hàng này được cho là sẽ sống sót nếu được cho thêm thời gian. Chương trình này chưa từng được thực hiện và điều quan trọng là biện pháp này hoàn toàn có thể được áp dụng mà không cần phải xin phép Quốc hội. Thứ hai, trong thời kỳ này, FDIC có thể tuyên bố trường hợp khẩn cấp và bảo đảm toàn bộ cho tất cả các chủ nợ của ngân hàng, không chỉ người gửi tiền được bảo hiểm. Tuy nhiên để làm được điều này, FDIC cần được sự đồng ý từ Bộ Tài chính. Bài học kinh nghiệm Những hoạt động của FDIC trong giai đoạn khủng hoảng từ năm 2007 đến nay cho thấy vai trò và tầm quan trọng của FDIC đối với hệ thống tài chính Mỹ. FDIC được trao quyền lực rộng rãi không chỉ trong đảm bảo tiền gửi ngân hàng; bảo vệ người gửi tiền; kiểm tra và giám sát hoạt động của các tổ chức tài chính; trực tiếp xử lý đổ vỡ ngân hàng và sắp xếp các đợt mua bán sáp nhập… mà còn có cả chức năng quản lý và giải cứu khủng hoảng. Trong giai đoạn khủng hoảng, mặc dù quỹ vốn của FDIC bị sụt giảm nặng nề do phải chi trả quá nhiều trong các cuộc đổ vỡ ngân hàng, FDIC vẫn mở rộng việc bảo đảm cho các khoản nợ ngân hàng, và tăng phí bảo hiểm tiền gửi để bù đắp vào nguồn vốn bị thâm hụt. Đồng thời, FDIC luôn sát cánh cùng Cục Dự trữ liên bang và Bộ Tài chính Mỹ trong các kế hoạch giải cứu ngân hàng, mua lại tài sản xấu để cứu vãn hệ thống tài chính. Có thể nói, với chức năng và quyền lực rộng, FDIC thực sự là một mắt xích quan trọng trong hệ thống an toàn tài chính Mỹ, là thành phần không thể thiếu trong việc thực hiện các biện pháp của Chính phủ để quản lý và ngăn ngừa khủng hoảng. Tại Việt Nam, tổ chức Bảo hiểm tiền gửi (BHTGVN) đi vào hoạt động từ 07/2000 tới nay, với chức năng chính là chi trả cho người gửi tiền khi có đổ vỡ ngân hàng; tham gia kiểm tra giám sát trên phạm vi hẹp đối với các tổ chức tín dụng; và hỗ trợ tài chính cho các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi gặp khó khăn. Cho đến nay, BHTGVN chưa được giao các quyền xử lý trong trường hợp đổ vỡ ngân hàng mang tính khẩn cấp hoặc các đổ vỡ có tầm ảnh hưởng lớn đến cả hệ thống tài chính và nền kinh tế. Hiện nay rất nhiều quốc gia trên thế giới đã phân định rõ chức năng quản lý tiền tệ, chức năng giám sát ngân hàng và bảo hiểm tiền gửi cho các cơ quan khác nhau nhằm giảm bớt gánh nặng cho Ngân hàng Trung ương (NHTW), cơ quan mà theo mô hình truyền thống phải đảm nhận tất cả các chức năng trên. Thực tiễn cho thấy, khi có các cơ quan độc lập cùng tham gia kiểm soát rủi ro ngân hàng thì NHTW có thể tập trung hoàn toàn vào quản lý và điều hành chính sách tiền tệ và nhờ đó, hệ thống tài chính ngân hàng sẽ hoạt động ổn định và hiệu quả hơn. Mô hình hệ thống tài chính an toàn quốc gia có sự tham gia của cơ quan giám sát độc lập, bảo hiểm tiền gửi với chức năng mở rộng bao gồm xử lý đổ vỡ và giám sát ngân hàng ngày càng được nhiều nước trên thế giới áp dụng và đã chứng minh được tính ưu việt của nó. Tại Việt Nam, nếu cơ quan bảo hiểm tiền gửi được giao trách nhiệm xử lý đổ vỡ ngân hàng và thực hiện các công việc còn lại sau khi đóng cửa ngân hàng như thu hồi nợ, thanh lý tài sản… sẽ góp phần cùng với các cơ quan chức năng giải quyết kịp thời các khó khăn trong hoạt động ngân hàng. Những hoạt động của cơ quan Bảo hiểm tiền gửi Mỹ trong thời kỳ khủng hoảng cho thấy, FDIC đóng vai trò nhất định trong việc thực hiện các kế hoạch giải cứu khủng hoảng của Chính phủ Mỹ. Như vậy, một hệ thống tài chính hoạt động vững mạnh và hiệu quả phải cần đến sự gắn kết, hợp tác và thống nhất giữa các thành viên trong mạng lưới an toàn tài chính quốc gia bao gồm NHTW, Bộ Tài chính, cơ quan giám sát và bảo hiểm tiền gửi. Với những thành công đã đạt được trong suốt hơn 75 năm hoạt động, Bảo hiểm tiền gửi Mỹ được nhiều nhà nghiên cứu đánh giá là mô hình tiêu biểu và hiệu quả. Đây là mô hình điển hình mà Việt Nam có thể tham khảo trong quá trình xây dựng một tổ chức bảo hiểm tiền gửi có chức năng và vai trò phù hợp với mục tiêu đặt ra là bảo vệ người gửi tiền và góp phần đảm bảo an toàn, ổn định cho hệ thống tài chính quốc gia. Chú thích: (1) Số liệu trích từ FDIC website. (2) Theo quy đinh của luật BHTG Mỹ, FDIC phải giải quyết các cuộc đổ vỡ Ngân hàng theo quy định về luật chi phí tối thiểu.