THỰC THI LUẬT CẠNH TRANH – MỘT NHÂN TỐ QUAN TRỌNG GÓP PHẦN NÂNG CAO NĂNG LỰC CẠNH TRANH NGÀNH HÀNG KHÔNG VIỆT NAM

I. TRIỂN VỌNG CỦA NGÀNH HÀNG KHÔNG VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP Ngay từ những năm 90 của thế kỷ trước, thị trường Hàng không Việt Nam phát triển mạnh với tốc độ tăng trưởng bình quân lên đến trên 30% năm. Kể từ năm 2000 (trừ năm 2001 và 2003) đến nay, thị trường hàng không Việt Nam luôn đạt được mức tăng trưởng từ 10-15%. Theo Quy hoạch phát triển Giao thông Vận tải Hàng không đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ngày 08/01/2009, chỉ tiêu tổng lượng khách luân chuyển trên thị trường Hàng không Việt Nam của các Hãng Hàng không Việt Nam được đặt ra cho năm 2010 là 15,2 triệu khách, năm 2015 là 32,5 triệu khách và đến năm 2020 sẽ là 63 triệu hành khách. Việt Nam hứa hẹn là một thị trường đầy tiềm năng. Tuy nhiên, bên cạnh những tiềm năng nêu trên, hàng không Việt Nam phải đối mặt với nhiều thách thức trong trung hạn và dài hạn như: - Xu thế toàn cầu hoá các hoạt động HKDD đã hình thành và tiến triển mạnh mẽ. Xu thế này chịu sự chi phối của xu thế liên kết kinh tế – chính trị theo khu vực và xu thế toàn cầu hóa nền kinh tế thế giới. Hiện nay xu thế này đang diễn ra mạnh mẽ nhất giữa các quốc gia thuộc liên minh châu Âu (EU) và khu vực Bắc Mỹ. - Tự do hoá và thương mại hoá các hoạt động HKDD là xu thế chủ yếu, cơ bản, xuyên suốt và không thể tránh khỏi của HKDD thế giới. Xu thế này ảnh hưởng không những trên bình diện tổng thể mà còn tác động mạnh mẽ từ chính sách vĩ mô đến chiến lược, sách lược phát triển trong từng thời kỳ, từng lĩnh vực cụ thể. - Xu thế giảm thiểu sự bảo hộ, kiểm soát của Nhà nước đối với các hoạt động kinh doanh dịch vụ HK thông qua việc tư nhân hoá, cổ phần hoá các hãng HK, các CHK và thậm chí là toàn bộ một lĩnh vực (chẳng hạn một số nước đã thực hiện cổ phần hoá lĩnh vực quản lý, điều hành bay như: Ca-na-đa, Niu-di-lân, Thái Lan…).   - Xu thế liên kết, liên minh giữa các hãng HK lớn với mục đích tận dụng các lợi thế của nhau về thị trường, mạng dịch vụ nhằm nâng cao chất lượng và giảm giá thành. Bên cạnh đó, việc thành lập mới các hãng HK nhỏ, chi phí thấp cũng đang diễn ra rất phổ biến tại nhiều quốc gia. - Xu thế tạo lập và cạnh tranh giữa các CHK trung chuyển lớn diễn ra ở tất cả các khu vực: châu Âu (Pa-ri, Luân-đôn, Am-stéc-đam, Phrăng-phuốc); Bắc Á (Tô-ky-ô, Ô-sa-ka, Xê-un, Đài Loan, Hồng Kông); Đông Nam Á (Băng Cốc, Xinh-ga-po, Kua-la-lăm-pơ)… Bên cạnh những thách thức nằm trong xu hướng của thời đại trong trung hạn và dài hạn, Ngành hàng không Việt Nam sẽ phải thực hiện những cam kết cơ bản với WTO như sau: - Các hãng hàng không nước ngoài được phép cung cấp dịch vụ bán và tiếp thị sản phẩm hàng không tại Việt Nam thông qua văn phòng bán vé của mình hoặc các đại lý tại Việt Nam. - Đối với dịch vụ đặt, giữ chỗ bằng máy tính, Việt Nam không hạn chế, ngoại trừ nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài phải sử dụng mạng viễn thông công cộng dưới sự quản lý của nhà chức trách viễn thông Việt Nam. - Đối với dịch vụ bảo dưỡng và sửa chữa máy bay, kể từ khi gia nhập, Việt Nam cho phép thành lập liên doanh, trong đó phần vốn góp của phía nước ngoài không vượt quá 51%. Sau 5 năm kể từ khi gia nhập (2012), cho phép thành lập doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài. Ngoài ra, những khó khăn trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới nói chung và thị trường hàng không thế giới nói riêng hiện nay, ngành hàng không Việt Nam cũng phải chịu ảnh hưởng không nhỏ như: - Các hãng hàng không toàn cầu có sự sụt giảm về doanh số (thua lỗ tới hơn 5 tỷ USD) trong năm 2008 do ảnh hưởng của việc tăng giá dầu và nhu cầu sụt giảm. Dự báo trong năm 2009 còn giảm sút mạnh hơn do tác động từ cuộc khủng hoảng tài chính thế giới - Đã có nhiều hãng hàng không đi đến bờ vực phá sản hoặc buộc phải sáp nhập. Delta Air Lines (Mỹ) đã mua lại Northwest Airlines; hãng hàng không Anh British Airways (BA) đang cùng một lúc đàm phán những vụ sáp nhập và hợp tác với những hãng hàng không hàng đầu thế giới, gồm Qantas (Australia), Iberia (Tây Ban Nha) và American Airlines (Mỹ); Lufthansa, hãng hàng không nổi tiếng của Đức, đang cạnh tranh với liên minh Air France (Pháp) và KLM (Hà Lan) để đạt được thỏa thuận hợp tác với Alitalia (Italia). - Riêng năm 2009, ngành hàng không Việt Nam đặt ra mục tiêu tăng trưởng 4,1% về vận tải hành khách, 2,1% về vận tải hàng hóa tương đương với 16,8 triệu hành khách và 351.000 tấn hàng hóa được vận chuyển. Đây là một mục tiêu rất cao trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu hiện nay. II. THỰC THI LUẬT CẠNH TRANH – MỘT CÔNG CỤ GÓP PHẦN NÂNG CAO NLCT, ĐƯA NGÀNH HÀNG KHÔNG VIỆT NAM SỚM THOÁT KHỎI KHỦNG HOẢNG Để có thể sớm thoát khỏi sự trì trệ của ngành hàng không thế giới, bên cạnh những hỗ trợ từ phía Chính phủ như các gói kích cầu, các gói đầu tư và kết cấu hạ tầng của ngành… đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ các giải pháp tăng cường năng lực cạnh tranh của chính Ngành hàng không. Trong đó, việc thực thi hiệu quả chính sách cạnh tranh – Luật cạnh tranh là một nhân tố quan trọng góp phần nâng cao “sức đề kháng” của ngành qua việc lành mạnh hóa môi trường cạnh tranh của Ngành. Vậy Chính sách cạnh tranh có mối quan hệ ra sao đối với Năng lực cạnh tranh của một ngành? Và, những vấn đề cơ bản về cạnh tranh của Ngành hàng không Việt Nam hiện nay ra sao? 1. Vai trò của chính sách cạnh tranh Chính sách cạnh tranh của một quốc gia nhằm đảm bảo tối đa hoá phúc lợi xã hội và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (các nước có nền kinh tế thị trường đã có một câu thành ngữ về chính sách cạnh tranh như sau: “THERE IS NO GROWTH WITHOUT COMPETITION”), thể hiện ở chỗ: - Định hướng chiến lược cạnh tranh của doanh nghiệp, giúp cho sự gia nhập và rút khỏi thị trường của một doanh nghiệp dễ dàng, chống lại các hành vi phản cạnh tranh, đảm bảo cho các doanh nghiệp có cơ hội phát triển như nhau, qua đó, doanh nghiệp có thể đạt được lợi ích cao nhất; - Một chính sách cạnh tranh phát triển sẽ góp phần đảm bảo người tiêu dùng được hưởng giá hàng hóa và dịch vụ thấp nhất với chất lượng tốt nhất (do ngày càng có nhiều doanh nghiệp gia nhập thị trường, ngày càng có nhiều sự đầu tư mới, công nghệ mới được chú trọng phát triển nhằm tạo ra hàng hóa phong phú hơn với chất lượng cao hơn). Để cụ thể hóa chính sách cạnh tranh, Luật cạnh tranh đã ra đời. Trong đó, vai trò của cơ quan cạnh tranh là vô cùng quan trọng, gồm: - Thực thi luật cạnh tranh và giúp Bộ truởng Bộ Công Thương quản lý nhà nước về cạnh tranh; - Điều tra các hành vi có dấu hiệu vi phạm Luật Cạnh tranh; - Tham vấn, cho ý kiến liên quan đến chính sách của Chính phủ, của ngành trong các lĩnh vực độc quyền, hoặc có nguy cơ phản cạnh tranh cao; 2. Mối liên hệ giữa chính sách Cạnh tranh và Chính sách phát triển ngành hàng không Việt Nam; giữa Cơ quan quản lý Cạnh tranh và Cơ quan điều tiết Ngành Hàng không Việt Nam Chính sách cạnh tranh và chính sách phát triển hàng không đều nhằm góp phần đưa ngành hàng không trở thành một trong số những ngành kinh tế trọng điểm của đất nước, góp phần sớm đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp phát triển. Tuy nhiên, trong khi Chính sách cạnh tranh nhằm chống lại các hành vi phản cạnh tranh và đảm bảo tạo dựng, duy trì môi trường cạnh tranh hiệu quả thì Chính sách phát triển ngành có thể có những đặc thù, ở một khía cạnh nào đó sự xung đột này vô tình làm giảm tính cạnh tranh của thị trường như trong một số trường hợp: - Những ưu đãi phát triển ngành cho những đối tượng nhất định trên thị trường (doanh nghiệp nhà nước), giúp tạo ra những lợi thế cạnh tranh tự nhiên; - Những rào cản kĩ thuật vô tình gây ra những hạn chế gia nhập hoặc rút khỏi thị trường đối với các nhóm đối thủ cạnh tranh cụ thể. - Các quy định tại điều 6 của Luật cạnh tranh như: Buộc doanh nghiệp, tổ chức cá nhân phải mua, phả bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ với doanh nghiệp được cơ quan điều tiết ngành chỉ định (trừ hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước hoặc trong các trường hợp khẩn cấp theo quy định của Pháp luật); Phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp (đối thủ cạnh tranh); Ép buộc các hiệp hội ngành nghề, các doanh nghiệp liên kết với nhau nhằm loại trừ hoặc hạn chế, cản trở các doanh nghiệp khác cạnh tranh trên thị trường; và Các hành vi khác cản trở hoạt động kinh doanh hợp pháp của doanh nghiệp. Tóm lại, bên cạnh việc thực thi Chính sách phát triển ngành hàng không gồm Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, các Nghị định: 76/2007/NĐ-CP ngày 9/5/2007 về kinh doanh vận chuyển hàng không, Nghị định 83/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ về quản lý khai thác cảng hàng không, sân bay… hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và các dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay còn phải tuân thủ pháp luật cạnh tranh hiện hành nhằm đảm bảo môi trường cạnh tranh hiệu quả của ngành hàng không Việt nam. Trong đó, cơ quan điều tiết ngành (là Cục hàng không Việt Nam) và Cơ quan quản lý Cạnh tranh (Cục Cạnh tranh) cần có sự hợp tác chặt chẽ, trao đổi và tham vấn thường xuyên trước, trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách phát triển ngành. Đặc biệt là trong bối cảnh thực hiện những gói giải pháp của Chính phủ, của Bộ Giao thông Vận tải nhằm sớm đưa ngành hàng không Việt Nam ra khỏi những tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới. 3. Cấu trúc thị trường ngành hàng không Việt Nam - Ngành HKDD Việt Nam được cấu thành bởi 03 lĩnh vực trọng tâm là Vận tải hàng không; Khai thác cảng hàng không, sân bay; Quản lý – điều hành hoạt động bay. Cơ quan quản lý nhà nước của lĩnh vực này là Cục Hàng không Việt Nam. Mỗi nhóm dịch vụ hàng không của nước ta đều có các doanh nghiệp chuyên ngành đảm bảo. - Hệ thống các doanh nghiệp hàng không hiện tại được chia làm hai nhóm cơ bản: Nhóm các doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích (gọi tắt là doanh nghiệp công ích) trực thuộc Cục HKVN; Nhóm các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực vận tải hàng không. Do những thực tế khách quan của nền kinh tế nước ta, các doanh nghiệp HK hầu hết đều thuộc sở hữu nhà nước, do đó nhận được lợi thế rất lớn từ các chính sách bảo hộ nhà nước, thậm chí một vài lĩnh vực còn là sự độc quyền của một số doanh nghiệp. Hiện nay, thực hiện chủ trương đổi mới và cải cách doanh nghiệp của Chính phủ, Ngành cũng đang triển khai sắp xếp lại tổ chức, cơ chế hoạt động của các doanh nghiệp, dần phù hợp với thông lệ của HKDD quốc tế trong bối cảnh hội nhập quốc tế mạnh mẽ, tuy nhiên kết quả còn khá khiêm tốn và mới chỉ là bước đầu. Việc sắp xếp, hợp lý hoá ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh của các doanh nghiệp không phải là việc đơn giản có thể thực hiện ngày một, ngày hai, mà phải là cuộc cách mạng thực sự giữa tư duy đổi mới theo hướng hội nhập quốc tế (sẵn sàng đối đầu với cạnh tranh để vươn lên) và tư tưởng muốn duy trì bảo hộ nhà nước đã tồn tại qua hàng thập kỷ. - Nhóm các doanh nghiệp công ích (hoạt động theo Nghị định số 56/CP ngày 2/10/1996 của Chính phủ về doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích) gồm: Trung tâm Quản lý bay dân dụng Việt Nam; Tổng công ty cảng hàng không miền Nam, Tổng Công ty cảng hàng không miền bắc và Cụm CHK miền Trung. Các DNCI được Nhà nước đầu tư và giao cho quản lý, khai thác gần như toàn bộ hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật của Ngành bao gồm các hệ thống cơ sở hạ tầng tại các CHK (Nhà ga, đường lăn, sân đỗ…) và hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ hoạt động quản lý – điều hành bay (các đài trạm, các trung tâm chỉ huy – điều hành bay đường dài, tiếp cận…). Doanh thu hàng năm của các DNCI chiếm khoảng 13% tổng doanh thu toàn Ngành và đóng góp hơn 70% trong tổng thu nộp ngân sách nhà nước của HKDD Việt Nam. - Nhóm các doanh nghiệp vận tải hàng không: + Trên thị trường quốc tế: Với tiềm năng phát triển cao (tăng trưởng bình quân 10-15%/năm) thị trường hàng không Việt Nam luôn hấp dẫn các hãng hàng không quốc tế. Sự có mặt của 43 hãng hàng không nước ngoài, từ những hãng HK truyền thống có tên tuổi lớn và tầm cơ như: Lufthasan, Air France, United Airlines và gần đây nhất là Delta Air Lines (hãng hàng không lớn nhất thế giới) đến các hãng hàng không giá rẻ như Tiger Asia, Air Asia… cùng với 2 hãng hàng không của Việt Nam khai thác quốc tế là VA (chiếm khoảng 40% thị phần vận chuyển khách ra vào Việt Nam) và Jestar đã tăng tính cạnh tranh cũng như phát triển chung của thị trường vận tải hàng không quốc tế. Việc ký kết các hiệp định hàng không với nhiều quốc gia cũng như thực hiện lộ trình hội nhập về vận tải hàng không khi Việt Nam gia nhập WTO chắc chắn sẽ mở rộng hơn nữa thị trường, qua đó thúc đẩy cạnh tranh. + Trên thị trường nội địa: Trên thị trường nội điạ hiện nay có 6 hãng hàng không trong nước gồm Vietnam Airlines (VNA), Jetstar Pacific (JPA), Indochina Airlines (ICA), VASCO Vietjet Air và Mekong Aviation. Bên cạnh đó thị trường hàng không Việt Nam cũng đang ngày càng sôi động hơn với các hãng hàng không đang trong quá trình xin giấy phép: VIET AIR, HÃNG AIR TAXI, AIR SPEED-UP. Trong đó, VNA và VASCO là doanh nghiệp nhà nước, JPA là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (Quantas của Úc chiếm 30% cổ phần), còn lại các các doanh nghiệp cổ phần. Mặc dù Luật hàng không dân dụng năm 2006 đã mở cơ hội cho nhiều thành phần kinh tế tham gia vận chuyển hàng không, song đến nay VNA vẫn là doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường với thị phần khoảng trên 75% (Điều 11 Luật Cạnh tranh quy định 1 doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường nếu có thị phần từ 30% trở lên trên thị trường liên quan) và sẽ duy trì vị trí này trong thời gian tới. Thị trường hàng không Việt nam có một số đặc thù sau: - Mức độ tập trung kinh tế cao: Mặc dù Luật HKĐ năm 2006 đã thể hiện rõ chính sách bình đẳng giữa các hãng hàng không Việt Nam, giữa các thành phần kinh tế tham gia kinh doanh vận chuyển hàng không. Song đến nay thị trường vận chuyển hàng không trong nước vẫn có mức độ tập trung kinh tế cao (chỉ có 3 hãng hàng không tham gia cung ứng dịch vụ vận chuyển hàng khách nội địa) với vị trí dẫn đầu là VNA (Rào cản gia nhập VNA khai thác 28/28 đường bay nội địa, Jetstar 8/28; Indochina 3/28); - Rào cản gia nhập thị trường cao so với bối cảnh kinh tế Việt Nam: + Để kinh doanh vận chuyển hàng không đòi hỏi các doanh nghiệp phải có tiềm lực tài chính lớn, đáp ứng nhiều điều kiện khác nhau về an toàn và an ninh hàng không theo quy định của Luật HKĐ và Nghị định số 76/2007/NĐ-CP về kinh doanh vận chuyển hàng không; + Để kinh doanh dịch vụ khai thác cảng hàng không, sân bay, đòi hỏi các doanh nghiệp phải có tiềm lực vốn và điều kiện kĩ thuật theo quy định của Nghị định 83/2007/NĐ-CP về quản lý khai thác cảng hàng không, sân bay. + Chính sách bảo hộ đối với quyền kinh doanh vận chuyển hàng không nội địa theo cam kết WTO và Luật HKĐ là một lợi thế cạnh tranh của các hãng hàng không Việt Nam. + Khung giá cước vận chuyển hành khác nội địa hạng phổ thông và giá một số dịch vụ khác có liên quan quy định theo thông tư liên tịch của Bộ TC-GTVT số 22/2007/TTLT-BTC-BGTVT ngày 21/03/2007 hướng dẫn về quản lý giá cước vận chuyển hàng không nội địa và giá dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay Việt Nam là một rào cản khác gây khó khăn cho các doanh nghiệp để đảm bảo tính linh hoạt trong kinh doanh vận chuyển hàng không. Thông tư số 103/2008/TTLT/BTC-BGTVT ngày 12/11/2008 đã giải quyết cơ bản những khó khăn này. - Một số nguy cơ tiềm ẩn hành vi phản cạnh tranh trên thị trường vận tải hàng không: + Bán giá vé dịch vụ hàng không với mức thấp để loại bỏ đối thủ cạnh tranh: Hiện nay, hoạt động cạnh tranh giữa các hãng hàng không trên thị trường nội địa chủ yếu dựa trên giá vé. Vì vậy, một số hãng hàng không có tiềm lực kinh tế mạnh có thể liên tục giảm giá vé trong một thời gian dài trên các tuyến có các đối thủ cạnh tranh mới gia nhập thị trường khai thác. Đây là một trong những khó khăn cho các đối thủ cạnh tranh mới gia nhập thị trường. + Liên kết, thông đồng tăng giá cước vận chuyển: đây là hành vi thường xảy ra trên thị trường hàng không các nước phát triển và thị trường hàng không thế giới. IATA và ICAO phải có nhiều nỗ lực để chống các hành vi này. + Sử dụng lợi thế độc quyền của mình trong những lĩnh vực liên quan để cản trở đối thủ cạnh tranh: Trong tranh chấp giữa các hãng hàng không trên thị trường nội địa, một số hãng hàng không có thể dựa vào lợi thế cung ứng các dịch vụ độc quyền ép các đối thủ cạnh tranh của mình sử dụng dịch (như xe buýt, xe chở hành lý, các điều khoản của hợp đồng cung ứng nhiên liệu…) với giá cao hoặc với các điều khoản hợp đồng khắc nghiệt làm tăng chi phí. 4. Một số khuyến nghị Dưới đây là một số khuyến nghị nhằm đảm bảo một môi trường cạnh tranh hiệu quả, góp phần nâng cao NLCT của ngành hàng không dân dụng Việt Nam: - Đối với doanh nghiệp: cần nghiên cứu kĩ chính sách và pháp luật cạnh tranh hiện hành, tham vấn trước, trong sau đối với cơ quan quản lý cạnh tranh khi thực hiện các chiến lược cạnh trên thị trường nội địa nhằm tránh vô tình vi phạm các quy định của Pháp luật cạnh tranh, đồng thời có thể bảo vệ lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp mình trước các hành vi phản cạnh tranh của đối thủ cạnh tranh; - Đối với Hiệp hội Doanh nghiệp hàng không VN: tranh các thỏa thuận liên quan đến tăng/giảm chi phí dẫn đến tăng/giảm giá cước vận chuyển gây bất lợi cho người tiêu dùng và đối thủ cạnh tranh nằm ngoài Hiệp hội; - Đối với cơ quan điều tiết ngành và cơ quan cạnh tranh: Tăng cường giám sát hoạt động M&A cũng như hoạt động của các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh trên thị trường, giảm tối đa nguy cơ lạm dụng vị trí thống lĩnh của doanh nghiệp gây tổn hại đến môi trường cạnh tranh. Ngoài ra, các cơ quan điều tiết ngành cần đặc biệt lưu ý nhằm tránh vi phạm Điều 6 của Luật Cạnh tranh.